Möglichkeiten und Mittel der Planungskontrolle von Bauleitplänen in Baden-Württemberg

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Der Flächennutzungsplan

III Der Bebauungsplan

IV Kontrollmöglichkeiten
1. Präventive Aufsicht
a) Beratung
b) Genehmigungen
c) Anzeigepflichten
2. Repressive Aufsicht
a) Informationsrecht
b) Beanstandung
c) Anordnung
d) Ersatzvornahme
e) Beauftragter
f) Rechtsschutz gegenüber repressiven Maßnahmen
3. Gerichtliche Kontrolle
a) Verfassungsgerichtlich
b) Verwaltungsgerichtlich
4. Politische Kontrolle
a) Durch die Legislative
b) Richtungskontrolle und Erfolgskontrolle
c) Kontrolle durch Haushalt
5. Andere Maßnahmen
a) Veränderungssperre
b) Zurückstellung von Baugesuchen
c) Teilungsgenehmigung
d) Vorkaufsrecht

V Ergebnis

Abstract

Bauleitplanung entscheidet in ganz erheblichem Maße über die Zukunft der Gemeinde und ihrer Einwohner. Das Recht zur Planung ist daher von enormer Wichtigkeit, sodass es sich nicht einer Kontrolle entziehen darf, denn Kontrollfreie Räume ließen Spielraum für Missbrauch und Fehler.

I Einleitung

„Planung ist die Vorbereitung eines Vorhabens oder Aufstellung eines Ziels“¹. In der Planung sind dabei stets bestimmte Vorstellungen und Prognosen beinhaltet, die zu Problemen und Fehlern führen können.

Der Begriff der Kontrolle, der diesem Aufsatz zur Grunde liegt, beinhaltet Eingriffsmöglichkeiten des Staates auf die handelnde Behörde², indem eine Überprüfung des Verwaltungshandelns erfolgt. Im Planungsrecht meint also Kontrolle die Überprüfbarkeit und Verifikation der im Plan gemachten Prognosen, sowie eine Sicherstellung der Fehlerfreiheit des Plans und auch dessen Durchsetzbarkeit³.

Anhand des folgenden Aufsatzes soll eine Übersicht über die verschiedenen Möglichkeiten und Mittel der Planungskontrolle gegeben werden. Es sollen zunächst die beiden Bauleitpläne, der Flächennutzungsplan (II) und der Bebauungsplan (III) kurz vorgestellt werden und dann werden die Kontrollmöglichkeiten dieser gezeigt werden (IV). Daraus ergibt sich wie und warum die Planungsträger beaufsichtigt und gesteuert werden, in welchem Umfang dies geschieht und welche Rechtsschutzmöglichkeiten den Planungsträgern hiergegen zustehen, bevor dann ein Ergebnis formuliert wird (V) .

II Der Flächennutzungsplan

Bauleitplanung, zu welcher der Flächennutzungsplan gehört, soll eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine sozialgerechte Bodennutzung sicherstellen, die dem Wohl der Allgemeinheit dient⁴, so § 1 V S.1 BauGB.

Der Flächennutzungsplan stellt dabei die angestrebte bauliche Entwicklung im Gemeindegebiet in groben Zügen dar⁵. Deshalb wird er auch als vorbereitender Bauleitplan bezeichnet. In der Regel wird der Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt, § 5 I S.1 BauGB. Er soll die landesplanerischen Ziele der Raumordnung, z. B aus dem Regionalplan, auf das örtliche Gebiet übertragen⁶.

Der Flächennutzungsplan wird üblicherweise von der Gemeinde aufgestellt, § 1 III BauGB. Unter Umständen können aber auch Gemeindeverwaltungsverbände oder Verwaltungsgemeinschaften gem. § 61 IV BWGemO zuständig sein⁷.

Der Flächennutzungsplan wird durch einen einfachen Gemeinderatsbeschluss erlassen. Er ist nach wohl noch hM weder eine Rechtsnorm noch ein Verwaltungsakt, sondern vielmehr eine hoheitliche Maßnahme eigener Art⁸, dem mittlerweile eingeschränkt Rechtsnormcharakter zukommen kann⁹. Der Flächennutzungsplan bindet in den meisten Fällen nur die Verwaltung, entfaltet also in aller Regel keine Außenwirkung gegenüber dem Bürger¹⁰. Für das Wirksamwerden des Flächennutzungsplans ist zudem gem. § 6 I BauGB eine Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde erforderlich.

III Der Bebauungsplan

Der Bebauungsplan wird im Grundsatz aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Man spricht deshalb auch von einem „Prinzip der Zweistufigkeit der Bauleitplanung“¹¹.

Einige der Bebauungspläne bedürfen der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde¹², dazu später mehr.

Der Bebauungsplan regelt einen bestimmten kleinen Bereich des Gemeindegebiets parzellengenau. In seinen Geltungsbereich trifft er Festsetzungen, die in § 9 BauGB geregelt sind. Darunter fallen solche Festsetzungen über Art und Maß der baulichen Nutzung, § 9 I Nr.1 BauGB, sowie über die Bauweise, § 9 I Nr. 2 BauGB und weitere Festsetzungen wie z.B. über eine Höchstzahl von Wohnungen in einem Wohngebäude, § 9 I Nr. 6 BauGB oder Flächen, die nicht bebaut werden dürfen, § 9 I Nr. 9 BauGB.

Der Bebauungsplan wird nach § 10 I BauGB als Satzung beschlossen. Er hat folglich, im Gegensatz zum Flächennutzungsplan, Rechtsnormqualität und entfaltet Verbindlichkeit auch über den verwaltungsinternen Bereich hinaus, daher wird er auch als verbindlicher Bauleitplan bezeichnet, § 1 II BauGB.

IV Kontrollmöglichkeiten

Im Folgenden sollen die verschiedenen Kontrollmöglichkeiten gegenüber den unterschiedlichen Plantypen erläutert werden.

Dabei lassen sich mehrere Kategorien bilden: I Präventive Aufsichtsmittel und II Repressive Aufsichtsmittel, sowie III Gerichtliche Kontrolle, IV Politische Kontrolle sowie schließlich V andere Maßnahmen.

1. Präventive Aufsicht

Präventiv bedeutet, dass noch kein Fehler oder Fehlverhalten bei der Ausgangsbehörde aufgetreten sein muss. Die Aufsichtsbehörde trifft vielmehr Maßnahmen, die eine Entstehung von Fehlern verhindern soll.

a) Beratung

Da die Beratung keine Rechtswirkung entfaltet, stellt sie kein echtes Aufsichtshandeln dar¹³.

Unter den Begriff der Beratung fällt vielmehr Handeln der Aufsichtsbehörde, welches zumeist nicht ausdrücklich im Gesetz geregelt ist¹⁴. Es geht dabei besonders um Dienstleistungen, welche die Behörde anbietet. Aufsichtsbehörden stellen zB oft Vorlagen zur Verfügung oder stellen Ablaufschemata bereit, um den handelnden Behörden ihre Arbeit zu erleichtern. Oft stehen die Aufsichtsbehörden auch mit rechtlichem Rat zur Seite und stellen wichtige Hinweise zur Verfügung.

Problematisch ist dabei, dass die Aufsichtsbehörde der Ausgangsbehörde ihr Handeln nicht vorgeben darf¹⁵. Die handelnde Behörde muss selbst entscheiden (können) und eine eigenständige Planung vornehmen.

b) Genehmigungen

Ein weiteres Mittel der präventiven Aufsicht sind Genehmigungsvorbehalte. Ziel der Genehmigungen ist es, zu überprüfen, ob alle Rechtsvorschriften eingehalten wurden, bevor der jeweilige Plan in Kraft tritt.

Alle Plantypen unterliegen grds. Genehmigungsvorbehalten. Diese sind präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt, d.h. die Pläne sind unwirksam, bis die Genehmigung erfolgt ist. Eine Genehmigung muss dabei erteilt werden, wenn kein Verstoß gegen die Rechtsordnung ersichtlich ist, § 13 I BWLplG; § 6 II BauGB; § 10 II BauGB i. V. m. § 6 II BauGB.

Der Flächennutzungsplan wird gem. § 6 I BauGB von der höheren Verwaltungsbehörde genehmigt. Beim Bebauungsplan bedürfen nicht alle Bebauungsplantypen der Genehmigung, solche Bebauungspläne, die aus dem Flächennutzungsplan entwickelt wurden sind von diesem Erfordernis ausgenommen.

Alle anderen Bebauungspläne müssen von der Genehmigungsbehörde abgesegnet werden, dies sind der selbstständige Bebauungsplan nach § 8 II S.2 BauGB, der vor dem Flächennutzungsplan bekanntgemachte Bebauungsplan nach § 8 III S.2 BauGB und der vorzeitige Bebauungsplan nach § 8 IV S.1 BauGB.

Die zuständige Genehmigungsbehörde ist dabei das Regierungspräsidium, § 10 II BauGB i.V.m. §§ 13, 12 II BWLVG.

Bei der Bauleitplanung steht der Genehmigungsbehörde ein umfassendes Prüfungsrecht zu¹⁶. Sie darf die Pläne auf alle Verstöße gegen die Rechtsordnung hin überprüfen. Die Vorschriften über die Unbeachtlichkeit von Fehlern sind dabei nicht relevant, da die §§ 214f. BauGB gem. § 216 BauGB im Genehmigungsverfahren nicht zu beachten sind¹⁷. Der Grundsatz der Planerhaltung gilt vor Inkrafttreten der Pläne noch nicht, denn die Bevölkerung soll gerade vor fehlerhaften Plänen geschützt werden.

Darüber hinaus ist weiterhin fraglich, ob der Genehmigungsbehörde neben der Rechtmäßigkeitsprüfung auch Erwägungen über die Zweckmäßigkeit der Planung zustehen. Dies wird für die Bauleitpläne abgelehnt¹⁸, weil Zweckmäßigkeitserwägungen der Planungshoheit der Gemeinde unterfallen und dieser daher auch das alleinige Recht zukommt die Planung vorzunehmen. Demzufolge ist nur eine Überprüfung auf Rechtsfehler hin möglich.

Die Genehmigung, ebenso wie die Nichterteilung einer Genehmigung, sind Verwaltungsakte. Die Planungsträger können gegen die Nichterteilung einer Genehmigung rechtlich vorgehen und Widerspruch einreichen, bzw. Verpflichtungsklage erheben¹⁹.

c) Anzeigepflichten

Bei der Anzeigepflicht muss ein Plan zwar nicht genehmigt werden, aber er muss der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis gegeben werden, sodass diese bei Bedarf einschreiten kann²⁰. Pläne mit Anzeigepflicht sind nur die Bebauungspläne, die nicht unter den Genehmigungsvorbehalt fallen. Also der Bebauungsplan, der aus dem Flächennutzungsplan entwickelt wurde.

2. Repressive Aufsicht

Im Gegensatz zu präventiven Aufsicht greift die repressive Aufsicht nachträglich und korrigierend in das Verwaltungshandeln ein.

Diese Rechtsaufsicht, auch als Kommunalaufsicht bezeichnet, soll die Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns überprüfen. Da mit jedem Aktivwerden der Aufsichtsbehörde ein Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde erfolgt, darf die Aufsichtsbehörde nur bei gewichtigen Gründen und unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit handeln²¹.

[...]

¹ Köbler, juristisches Wörterbuch, 11. Aufl. 2002, S. 372.

² Lübking/Vogelgesang, Die Kommunalaufsicht, 1998, S. 49, Rn.60.

³ Sailer, Evaluierung auf kommunaler Ebene, 2002, S. 42.

⁴ Dürr, Baurecht Baden-Württemberg,13. Aufl., 2011, Rn. 8.

⁵ Dürr (Fn.4) Rn. 64.

⁶ Demske, Die Steuerungswirkung des Flächennutzungsplans und seine Bedeutung nach Inkrafttreten des Europarechtsanpassungsgesetzes, 2009, S. 132.

⁷ Dürr (Fn.4), Rn. 12.

⁸ Hoppe/Bönker/Grothefels, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 2010, § 5 Rn. 85; BVerwG NVwZ 1991, 262 (263).

⁹ Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 4. Aufl. 2009, Rn. 340 ff; Demske (Fn. 6), S. 105 ff.

¹⁰ Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 3, 2. Aufl. 1983, S. 368 f.; Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht Band I: Bauplanungsrecht, 6. Aufl. 2011, § 7 Rn. 45.

¹¹ Demske (Fn. 6), S. 49; Hoppe/ Bönker/ Grothefels, Öffentliches Baurecht (Fn. 8), § 5 Rn. 27.

¹² BverfGE 70, 35 (37); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 88; Finkelnburg/Ortloff/Kment (Fn. 10), § 8 Rn. 39 ff.

¹³ Pieper, Aufsicht, 2006, S. 429.

¹⁴ Dols/Plate/Schulze, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, S. 154, Rn. 375.

¹⁵ Schmidt, Kommunalrecht, 2011, § 21, Rn. 706.

¹⁶ Finklnburg/Ortloff/Kment (Fn. 10), § 12 Rn. 55; Hoppe/Bönker/Grothefels (Fn.8), § 5 Rn. 239.

¹⁷ Hoppe/Bönker/Grothefels, (Fn.8), § 5 Rn. 239; Püttner (Fn. 10), S. 373.

¹⁸ Hoppe, FS Menger, 1985, S. 749, Fn.9; Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2 Aufl. 1981, S. 275f., Rn. 425.

¹⁹ BverwGE 34, 301 (303); Bihr/Bihr, BWLplG, § 13, S. 62.

²⁰ Pieper (Fn. 13), S. 429; Schmidt (Fn. 15), § 21, Rn. 703.

²¹ Dols/Plate/Schulze (Fn. 14), S. 154, Rn. 375, Schmidt (Fn. 15), § 21, Rn. 708.