Erfolgskontrolle regionalpolitischer Maßnahmen - Konzepte, Ergebnisse und Probleme

Gliederung

1. Einführung

2. Warum eine Erfolgskontrolle der Regionalpolitik?
2.1. Wirksamkeitsbestimmung
2.2. Einführung von Verantwortung

3. Konzepte der Erfolgskontrolle in Regionalpolitik
3.1. Erfolgskontrolle nach Frey
3.2. Effizienzstufen nach Grüske
3.3. Erfolgskontrolle in der deutschen Regionalpolitik: der Bund – Länder Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“
3.3.1. Vollzugskontrolle
3.3.1.1. Prüfung der Bewilligungsbescheide
3.3.1.2. Prüfung der Verwendungsnachweise
3.3.1.3. Prüfung durch die Rechnungshöfe
3.3.1.4. Ergebnisse der Vollzugskontrolle
3.3.2. Zielerreichungskontrolle
3.3.2.1. Neuabgrenzung der Fördergebiete
3.2.2.2. Explizite Zielerreichungsanalysen
3.3.2.3. Ergebnisse der Zielerreichungskontrolle
3.3.3. Wirkungskontrolle
3.3.3.1. Einzelbetriebliche Wirkungsanalyse
3.3.3.2. Partialanalytische Wirkungskontrolle
3.3.3.3. Ergebnisse Wirkungskontrolle
3.3.4. Probleme der Kontrolle

4. Fazit und Ausblick

5. Literaturverzeichnis

1. Einführung

„Gemäß Artikel 274 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft führt die Kommission den Haushaltsplan entsprechend den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltführung aus.“^[1] In einem betriebswirtschaftlichen Ablaufprozess ist nun die Kontrolle der letzte Schritt eines (Produktions-)Prozesses, der aus Planung, Realisation, Ergebnis und Ergebniskontrolle besteht. So sollte nach diesen Grundsätzen, die Wirkung einer regionalpolitischen Maßnahme, sich in einer Erfolgskontrolle messen lassen.

Es wurden bis dato viele Arbeiten über die Erfolgskontrolle regionalpolitischer Maßnahmen geschrieben, zum einen weil die betroffenen Institutionen und Organisationen Rechenschaft ablegen müssen, zum anderen ist die Regionalpolitik seit ca. den 1940er Jahren eine umfangreiche Themenstellung für Wissenschaftler. Aber bis jetzt sind nicht alle Wirkungen der Regionalpolitik geklärt.

Ich möchte in dieser Arbeit einen Überblick über die Konzepte der regionalpolitischen Erfolgskontrolle geben, ihre Ergebnisse und Probleme herausarbeiten und kritisch betrachten. Dieses möchte ich speziell an der für Deutschland wichtigen Bund- Länder- Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschafsstruktur“^[2] verdeutlichen. Auch werde ich auf die theoretischen Modelle nach Frey^[3] und Grüske^[4] eingehen.

2. Warum eine Erfolgskontrolle der Regionalpolitik?

Allgemein kann festgehalten werden, dass eine Erfolgskontrolle eine wichtige Phase im wirtschaftspolitischen Gestaltungsprozess darstellt. Es wird eine ex-post Betrachtung von Ergebnissen angestellt, um aus diesen dann eine Verbesserung von geplanten Maßnahmen zu erreichen.^[5] Zum einen stellt sich natürlich die Frage, wofür eigentlich das Geld aus dem jeweiligen Haushalt ausgegeben wird. Allein die Frage, wohin diese Mittel fließen, berechtigt schon zur Kontrolle. Zum anderen ist die Erreichung der Ziele der regionalpolitischen Förderung für die Frage der Weiterführung, Änderung oder Einstellung dieser Maßnahme bestimmend. Auch kann die Erfolgskontrolle, wenn diese positive Ergebnisse liefert, maßgeblich zur Reduzierung der öffentlichen Ausgaben beitragen, indem Förderprogramme eingestellt oder reduziert werden. Eine Erfolgskontrolle der Regionalpolitik sollte auch erfolgen, um die Ziele der Regionalpolitik eventuell klarer zu gestalten, deutlich messbare Ergebnisse zu erzielen und zudem muss Verantwortung durch die zuständigen Institutionen übernommen werden.^[6] Weiterhin muss eine Erfolgskontrolle garantieren, dass Regionalpolitik nur dort eingesetzt wird, wo sie wirklich von Nutzen ist. So könnte man sich vorstellen, dass regionalpolitische Maßnahmen zur Verbesserung des politischen Klimas abgestimmt werden. So kann eine Regierung gerade dann vor Wahlen mit Hilfe regionalpolitischer Maßnahmen ihre Chancen auf Wiederwahl verbessern, indem sie die regionalpolitischen und wiederwahlwirksamen Ziele: „Verbesserung der allgemeinen Wirtschaftslage und Beseitigung der Unterbeschäftigung“ erfüllt, um dann, nach der Wiederwahl, eine beabsichtigte Phase der Rezession zu schaffen, um wieder mit Mitteln der Regionalpolitik die wirtschaftliche Lage erneut nach der bewussten Phase der Rezession zu verbessern und erneut wiedergewählt zu werden (Wahlzyklentheorie nach Nordhaus)^[7].

2.1. Wirksamkeitsbestimmung

„Assessing the impact and efficiency of policy is the traditional and most common reason given for evaluating regional policy.”^[8] Allerdings ist der Begriff Effektivität mit verschiedenen Ausprägungen besetzt. So wird die Regionalpolitik in einem Ansatz nach dem Input gemessen. Ein anderer Ansatz betrachtet den Output. Ein wiederum anderer Ansatz betrachtet die Kosten regionalpolitischer Maßnahmen. Allerdings versuchen alle, die Frage zu lösen: Wäre die betroffene Region genauso entwickelt, wenn die regionalpolitischen Maßnahmen nicht getroffen worden wären, und in welche Richtung würde dann die Entwicklung gehen?

Die Wichtigkeit der Erfolgskontrolle besagt aber nicht, dass diese auch ohne Fehler durchgeführt wurde.^[9]

2.2. Einführung von Verantwortung

Die Einführung von Verantwortung in die Ausgabenpolitik öffentlicher Haushalte gewinnt aufgrund der zunehmenden Belastung der öffentlichen Haushalte immer mehr an Bedeutung. So müssen auch Politiker sich zukünftig wohl dem in der Wirtschaftspraxis gängigen Leistungsprinzip unterordnen. So werden Politiker sich stärker verantworten müssen über den Mitteleinsatz und deren Erfolg. Die Verantwortung muss gegenüber den Steuerzahlern erfolgen.

3. Konzepte der Erfolgskontrolle in der Regionalpolitik

Zuerst möchte ich einmal die Erfolgskontrolle strukturiert unterteilen und somit den Ansatz der Erfolgskontrolle theoretisch beleuchten. Hierzu betrachte ich die Ansätze nach Frey und Grüske. Dann möchte ich weiter auf die Erfolgskontrolle in der deutschen Regionalpolitik, speziell in der „Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschafsstruktur“ eingehen.

3.1. Erfolgskontrolle nach Frey

Ein theoretischer Ansatz zur Umschreibung der Thematik der Erfolgskontrolle geht auf Frey^[10] zurück. Er gliedert die Erfolgskontrolle in drei Teilbereiche:

- Vollzugskontrolle,
- Wirkungskontrolle,
- Zielereichungskontrolle.

Die Vollzugskontrolle hat die Aufgabe, lediglich die Umsetzung der Programme der Regionalpolitik zu kontrollieren. Es wird hier lediglich ein Mittelabruf durch berechtigte Institutionen bei den haushaltsführenden Stellen oder ein Mittelzugang an diese Stellen geprüft. Somit wird hier eine Zahlungsstromkontrolle durchgeführt, solange diese budgetwirksam ist. Es erfolgt im Rahmen der Vollzugskontrolle eine regulative Kontrolle, indem untersucht wird, ob Fördermittel ordnungsgemäß verwendet worden sind und die Förderbedingungen eingehalten wurden. Somit stellt die Vollzugskontrolle „kein Kontrollverfahren zu den Wirkungen der Regionalpolitik dar.“^[11]

Die Wirkungskontrolle stellt theoretische Konstrukte dar, mit denen die Wirkungen regionalpoltischer Maßnahmen analysiert werden soll. Es werden hier nicht nur die rein verwaltungstechnischen Vorgänge überprüft, sondern auch die quantitativen Veränderungen auf Haupt- und Nebenzielgrößen der Regionalpolitik. Also liegt das Augenmerk der Wirkungskontrolle darin, quantitative Veränderungen von Zielgrößen zu ermitteln, die sich durch regionalpolitische Maßnahmen ergeben. Die Effekte einer Wirkungskontrolle der Regionalpolitik können isoliert werden, indem eine Betrachtung der Regionalpolitik eines Untersuchungsgebietes und dann eine hypothetische Betrachtung ohne die Fördermaßnahmen der Regionalpolitik (with-without-Prinzip^[12]) durchgeführt wird. Aus der Differenzierung der hypothetischen und realen Entwicklung ergibt sich die Wirkung der regionalen Fördermaßnahmen. Zur Ermittlung eines Modells, das eine genaue Abbildung der Regionalpolitik ermöglicht (ex-ante Betrachtung), bzw. die Abbildung in hypothetischer Weise, also ohne die Regionalpolitik, muss eine eindeutige Deklaration der Zielvariablen erfolgen. Ein weiteres Problem ist es, die Vielzahl der Determinanten zu benennen, die die wirtschaftliche Entwicklung beeinflussen. Weiterhin müssen die meisten Determinanten bekannt sein, um eindeutig die Effekte der Regionalpolitik identifizieren zu können. Es werden also hier alle beabsichtigten und unbeabsichtigten Auswirkungen der Maßnahme gemessen und beurteilt. „Daher wäre eine Totalanalyse auf der Grundlage eines allgemeinen Gleichgewichtsmodells prinzipiell am besten für eine Wirkungskontrolle der Regionalförderung geeignet.^[13] “

Bei der Zielerreichungskontrolle steht die Beurteilung der Maßnahme im Mittelpunkt. Es wird also analysiert und beurteilt, in welchem Maße das Ziel erreicht wurde. Ob die Zielerreichungen nun Auswirkungen der Regionalpolitik sind, wird nicht diskutiert. Ziel der Zielerreichungskontrollen ist es, bei Erreichen des vorher definierten Zieles die regionalpolitische Maßnahme einzustellen oder zurückzufahren. Es werden zwei Verfahren^[14] eingesetzt: die technokratische und die politikwissenschaftliche Zielerreichungskontrolle. Die technokratische Zielerreichungskontrolle erfolgt aufgrund von Werturteilen des Prüfers über die zu erreichenden Ziele und Zielerreichungsgrade. Bei der politikwissenschaftlichen Zielerreichungsanalyse spielen diese persönlichen Werturteile hingegen keine Rolle. „Vielmehr versucht er (eigene Anm.: der Prüfer) aus Reaktionen der Bevölkerung oder deren Interessenvertretern deren Präferenzen abzuleiten und damit die Zielerreichung indirekt zu beurteilen.“^[15] Die Methode, unabhängig vom Verfahren, beruht auf dem Prüfungsgrundsatzes des Soll-Ist-Vergleiches. Bei der Methode des Soll-Ist-Vergleiches wird lediglich eine Übereinstimmung oder Differenz zwischen Soll- und Istzustand ermittelt. Es wird nicht darauf eingegangen, inwiefern verschiedene Ursachen (regionalpolitische Maßnahmen, andere wirtschaftliche Maßnahmen) diese Zustände bewirkt haben. Es kann aber erkennbar gemacht werden, ob Tatbestände besser oder schlechter geworden sind und nach wie vor Bestand haben.

[...]

^[1] http://europa.eu.int/scadplus/printversion/de/lvb/g24212.htm

^[2] Künftig wird die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschafsstruktur“ als GRW abgekürzt

^[3] Vgl. Frey, R.L. (1985), S. 25-42

^[4] Vgl. Grüske, K.-D. (1985)

^[5] Siehe hierzu auch: Oesterreich, Michael (1980), S. 75

^[6] Vgl. Bachtler, John (2001), S. 3-20

^[7] Vgl. Tichy, Gunther (1999), S. 15

^[8] Bachtler, John (2001), S. 3-20

^[9] Vgl. ebd.

^[10] Vgl. Frey, R.L. (1985), S. 25-42

^[11] Lammers, Konrad; Niebuhr, Annekatrin (2002) , S.15

^[12] Vgl. ebd. S. 38

^[13] Lammers, Konrad; Niebuhr, Annekatrin (2002, S. 38

^[14] Vgl. Holtzmann, Hans-Dieter (1996), S. 154

^[15] Ebd., S. 154