Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Union. Internationaler Einfluss der Reform 2014-2020

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Methodik

3. Theoretische Grundlagen
3.1. Agrarpolitik
3.2. Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Union
3.3. Agrarpolitik in Deutschland

4. Europas Landwirtschaft im Wandel der Zeit

5. Landwirtschaft am Scheideweg: der Weltagrarbericht

6. Aggressive Agrarpolitik und ihre Folgen
6.1. Aggressive Agrarpolitik der europäischen Union
6.2. Wettbewerbsverzerrende Handelshemmnisse

7. Auswirkungen der EU-Agrarpolitik

8. Herausforderungen für die Agrarpolitik

9. Neue Reform der EU-Agrarpolitik

10. Die zwei Säulen
10.1. Erste Säule
10.2. Zweite Säule

11. Lösungsansatz: Eine multifunktionale und nachhaltige Landwirtschaft

12. Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

Kurzfassung

Die Gemeinsame Agrarpolitik regelt die Ausübung der Landwirtschaft in allen europäischen Ländern. Sie soll das Funktionieren der Ernährungsindustrie gewährleisten und Vorteile für alle EU-Bürger, Landwirt, als auch Nichtlandwirt, mit sich bringen. Dies geschah bisher jedoch gekoppelt an negative Auswirkungen für Menschen in Entwicklungsländern, wie Staaten in Afrika. Die Agrarpolitik ist nicht als klassische Sektorpolitik zu bewerten. Sie ist viel mehr als gesellschaftspolitischer Faktor anzusehen, der sich nicht nur an den Interessen des Landwirtschafts- als auch Ernährungssektors tätigen Personen orientieren kann. Die Agrarpolitik ist zudem an verbraucherpolitische, entwicklungspolitische, handelspolitische und umweltpolitische Elemente geknüpft. Die Auswirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU ziehen vielfältige Bedeutungen für die Welternährung, den Klimaschutz, die biologische Vielfalt, die Landschaftsgestaltung, und den internationalen Handel nach sich. Die europäische Landwirtschaft muss nicht nur die Produktion sicherer, hochwertiger Lebensmittel steigern, sondern auch die Grundlage der landwirtschaftlichen Erzeugung, die natürlichen Ressourcen, schonen. Die europäische Union, als weltweit größter Exporteur von landwirtschaftlich hergestellten Produkten, darf sich seiner internationalen Verantwortung nicht entziehen. Die neue Reform der Agrarpolitik für den Finanzierungsrahmen 2014-2020 muss daher nicht nur ökonomische, sondern auch ökologische und gesellschaftliche Ziele erfüllen können.

Abstract

The Common Agricultural Policy governs the exercise of the agriculture in all European countries. It should ensure the functioning of the food industry and bring benefits to all EU citizens, farmers, and non-farmers. This has happened so far, however, linked to negative effects on people in developing countries, such as states in Africa. The agricultural policy is not to be regarded as classical sector policy. It is much more a socio-political factor, which can not be based only on the interests of persons engaged to the agricultural and food sector. Agricultural policy is also linked to consumer policy, development policy, trade policy and environmental elements. The impact of the EU Common Agricultural Policy attract diverse meanings for the world's food, climate change, biodiversity, landscaping, and international trade by themselves. European agriculture must not only ensure the production of safe, quality food, but also safe the basis of agricultural production, natural resources and climate protection. The European Union, as the world's largest exporter of agricultural products should be aware of its international responsibility. The new reform of agricultural policy for 2014-2020 must therefore not only aim economic but also ecological and social goals.

1. Einleitung

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union, kurz GAP, verknüpft die Landwirtschaft mit der Gesellschaft, sowie Europa mit den Landwirten. Hauptziel der GAP ist es, die Produktivität in der Landwirtschaft zu optimieren, mit dem Ergebnis die Verbraucher besser und kostengünstig mit Nahrungsmitteln zu versorgen. Weiterhin soll sichergestellt werden, dass die Menschen die in der Landwirtschaft tätig sind, ein angemessenes Einkommen beziehen können. Heutzutage, knapp 50 Jahre später, muss die Europäische Union, kurz EU, weitere Herausforderungen meistern. In den bisherigen Zielen muss ebenfalls die Gewährleistung einer Nahrungsmittelsicherheit berücksichtigt werden, da die Weltbevölkerung bis 2050 auf ca. 9 Milliarden Menschen ansteigen wird. Ebenso muss die GAP so ausgelegt sein, dass ein nachhaltiger Umgang mit natürlichen Ressourcen erfolgt. Klimawandel, Landschaftspflege und der Erhalt der Wirtschaft im ländlichen Raum müssen ebenso bedacht und mit einbezogen werden. Um diesen Herausforderungen gewachsen zu sein, hat die Europäische Union die Gemeinsame Agrarpolitik eingeführt, die Bedingungen schaffen soll, die es der Landwirtschaft möglich macht, ihre Hauptaufgabe der Gesellschaft gegenüber zufriedenstellend zu bewerkstelligen: das Erzeugen von Nahrungsmitteln. Durch die Leistungen der GAP können die Bürger Europas Ernährungssicherheit genießen (Europäische Kommission 2014: 3). Im Folgenden soll die Gemeinsame Agrarpolitik sowie deren Wandel seit Bestehen beleuchtet werden. Weiterhin wird aufgezeigt, welche Auswirkungen die europäische Agrarpolitik auf internationaler Ebene hat. Zudem soll die neue Reform für die Periode von 2014-2020 beschrieben werden. Für das Ziel einer nachhaltigen Landwirtschaft werden die Inhalte des Weltagrarberichts bearbeitet und ein Lösungsansatz für eine multifunktionale wie auch nachhaltige Landwirtschaft gegeben. Hauptaugenmerk wird hier auf die Förderung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft gelegt. Am Ende der Arbeit werden wichtige Fakten nochmals wiedergegeben und zugleich ein Fazit abgeleitet.

2. Methodik

Die Grundlage vorliegender Arbeit zum Thema „Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Union“ basiert auf einer umfangreichen Literaturrecherche. Hierzu wurden fast ausschließlich digitale Belege verwendet. Die einzig analoge Quelle, „Handbuch Welternährung“, wurde an gewissen Stellen zur Ergänzung herangezogen. Internetquellen konnten mit Hilfe von Google Scholar ausfindig gemacht werden.

Weiterhin wurden Quellen genutzt, die in der Lernplattform moodle für das Modul „Entwicklungssituation und Ernährungspolitik“ für das Thema Agrarpolitik zur Verfügung gestellt wurden. Die Verwendung von hauptsächlich digitalen Quellen, lässt sich dadurch rechtfertigen, dass bei der Suche nach geeigneter Literatur die Aktualität ein wichtiges Kriterium war und über das Internet ausreichend wissenschaftliche Quellen ausfindig gemacht werden konnten. Im Suchportal von Google Scholar wurde zunächst mit dem Schlagwort „Agrarpolitik“ nach geeigneter Literatur gesucht. Die einzelnen Vorschläge wurden durchgearbeitet und für geeignet befundene Quellen für die Ausarbeitung der Arbeit gespeichert. Eine zweite und weitere Literaturrecherchen erfolgten nach dem Schneeballprinzip in Google Scholar mit weiteren Schlagwörtern wie „Landwirtschaft“ sowie „GAP“. Nach gründlichem Einlesen und Sortierung der Literatur wurde eine Gliederung erstellt. Diese Vorgehensweise erleichterte die spätere Erstellung der Arbeit immens, da die einzelnen Punkte der Reihe nach abgearbeitet werden konnten. Eine Übersicht über alle verwendeten Quellen befindet sich im Literaturverzeichnis am Ende der Hausarbeit. Die Quellenauflistung erfolgte manuell, ohne Verwendung von Programmen wie Citavi.

3. Theoretische Grundlagen

3.1. Agrarpolitik

„Die Agrarpolitik ist die Gesamtheit der staatlichen Maßnahmen zur Regelung und Förderung der Landwirtschaft“ (Bibliographisches Institut GmbH 2013). In Industriestaaten, ist eine freie Preisbildung in der Landwirtschaft nicht möglich. Ein Interessensausgleich der Bauern - möglichst hohe Erzeugerpreise, und der Nichtbauern - möglichst niedrige Verbraucherpreise, ist so nicht gleichzeitig zu vereinbaren. Die für einheimische, landwirtschaftliche Produkte erzielbaren Preise auf dem freien Markt bei freier Einfuhr würden die Erzeugerkosten nicht decken. Der Agrarmarkt wird daher in allen hoch industrialisierten Staaten durch Marktordnungen kontrolliert. So werden zum Beispiel Mindestpreise für Agrarprodukte festgelegt und Bauern die Abnahme ihrer erzeugten Produkte zu diesen Preisen garantiert. In den Ländern der europäischen Union erfolgt dies durch eine Gemeinsame Agrarpolitik (Bundeszentrale für politische Bildung 2013).

3.2. Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Union

Die Grundlage der Gemeinsamen Agrarpolitik wurde Ende der 1950er Jahre gestellt (Bundeszentrale für politische Bildung 2013). Ziel der europäischen Agrarpolitik ist das Funktionieren einer Ernährungsindustrie, die im hohen Maße wettbewerbsfähig ist. Diesbezüglich soll ein kostengünstiger Zugang zu landwirtschaftlichen Rohstoffen sichergestellt werden. Möglich gemacht wird dies im Rahmen der GAP, indem leistungsstarke Betriebe gefördert werden. Dies geschieht unter anderem durch die Reduzierung von Produktionskosten oder der Preisstützung, sowie der Ausweitung des Angebots. Die europäische Union ist seit 2003 der größte Exporteur von agrarwirtschaftlich erzeugten Produkten im weltweiten Vergleich. Vor den USA und Brasilien exportiert die EU den größten Anteil verarbeiteter Nahrungsmittel und Schweinefleisch. Hinsichtlich Milch- sowie Geflügelprodukte ist die EU der zweitstärkste, Weizen betreffend drittstärkster Exporteur weltweit. Die Ernährungsindustrie in der europäischen Union ist hinsichtlich des Umsatzes – 2007 belaufen sich die Zahlen auf 913 Milliarden Euro – der größte Sektor der verarbeitenden Industrie und stellt noch vor der Automobil- und Chemiebranche mit rund 4,3 Millionen Beschäftigten die größten Arbeitnehmerzahlen in Deutschland (Oxfam Deutschland 2013: 1).

3.3. Agrarpolitik in Deutschland

Agrarpolitische Systeme sind seit Jahrzenten der größte vergemeinschaftete Bereich der Politik der EU und damit fallen die wesentlichen Entscheidungen über die Gestaltung von Agrarpolitik in Deutschland auch auf die Ebene der europäischen Union. Ziele deutscher Agrarpolitik sind seit mehr als 50 Jahren unverändert im Landwirtschaftsgesetz verankert (Weingarten 2010: 6). Nach Paragraph 1 des Gesetzes, soll die Teilnahme der Landwirtschaft an der volkswirtschaftlichen Entwicklung sowie eine bestmögliche Versorgung der Bevölkerung mit Ernährungsgütern gesichert werden. Des weiteren sollen naturbedingte und wirtschaftliche Nachteile in der Landwirtschaft ausgeglichen werden und die Produktivität gesteigert werden. Die soziale Lage der Menschen die in der Landwirtschaft tätig sind, soll an die soziale Lage vergleichbarer Berufsgruppen angepasst sein. Umwelt-, Tier- und Naturschutz als auch der Verbraucherschutz kommen in diesem Gesetz nicht zur Sprache. Heute kommt diesen Aspekten für die Agrarpolitik jedoch wichtige Bedeutung zu und so soll auch das Landwirtschaftsgesetz diesbezüglich modifiziert werden (Weingarten 2010: 6-7).

4. Europas Landwirtschaft im Wandel der Zeit

Im Jahr 1957 wird mit dem Vertrag von Rom die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, der Vorläufer der heutigen Europäischen Union, von sechs westeuropäischen Ländern gegründet (Europäische Kommission 2014: 5). Einige Jahre später, 1962, wird die Gemeinsame Agrarpolitik verabschiedet, welche die Gesellschaft mit günstigen Nahrungsmitteln versorgen und den Landwirten ein angemessenes Einkommen ermöglichen soll. 1984 waren die landwirtschaftlichen Betriebe in der EU so produktiv, dass es zu großen Überschüssen kommt. Die daraufhin eingelagerten Lebensmittel häuften sich an, woraufhin unterschiedliche Maßnahmen eingeführt wurden, die die Produktionsgröße besser an die Bedürfnisse des Marktes anpassen sollten. 1992 liegt der Schwerpunkt der GAP weniger auf einer Unterstützung des Marktes, sondern viel mehr auf der Unterstützung von Produkten. Es folgen Direktbeihilfen an die Landwirte, welchen dadurch Anreiz für umweltfreundlicheres Wirtschaften gegeben wird. Ab 2003 wirkt die Agrarpolitik der EU auch unterstützend durch Einkommensbeihilfen. Durch die Reform werden die Direktzahlungen an die Landwirte von der Produktion entkoppelt. Landwirte können fortan eine Einkommensbeihilfe erhalten, wenn sie landwirtschaftliche Räume bewirtschaften und gewisse Vorschriften hinsichtlich der Nahrungsmittelsicherheit sowie des Umwelt- und Tierschutzes einhalten (Europäische Kommission 2014: 5). Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union wurde erst 2008 geringfügig umgestaltet, eine weitere Modifizierung stand für 2013 an. Die Ausmaße der Entscheidungen prägt die Agrarpolitik in der nächsten Finanzperiode in den Jahren 2014-2020 maßgeblich (Weingarten 2010: 6).

5. Landwirtschaft am Scheideweg: der Weltagrarbericht

Über einen Zeitraum von vier Jahren versuchen Hunderte von Experten die Frage, wie die Welt mit einer Bevölkerung von über 7 Milliarden Menschen in der Zukunft ernährt werden soll, zu beantworten. Welche Art von Landwirtschaft ist nötig, all diese Menschen zu ernähren, ohne nicht nur ökonomische, sondern auch ökologische Ziele zu erreichen, fragen sich Fachmänner und Fachfrauen aus allen Sparten und Disziplinen, die etwas mit dem Thema Landwirtschaft und Ernährung zu tun haben. Agrarwissenschaftler, Soziologen, Vertreter der Industrie und Nichtregierungsorganisationen versuchen unter Berücksichtigung aller Perspektiven, von armen Ländern als auch von reichen, von Männern als auch Frauen, im Projekt „Weltagrarbericht“, welcher ähnlich wie der Weltklimarat, als neue Instanz für globale Ernährungsprobleme dienen soll, diese Frage zu beantworten (Busse 2010: 4-5).

Wie auch alle anderen Branchen der Wirtschaft, ist auch die industrialisierte Landwirtschaft globalisiert und daher ebenso anfällig für Krisen wie jede andere wirtschaftliche Sparte. Im Jahr 2008 kam es zu einem plötzlichen Anstieg der Lebensmittelpreise für Produkte wie Mais, Reis und Brot, was vor allem in Städten des Südens zahlreiche Hungerrevolten auslöste. Das Bewusstsein darüber, Hunger könnte ein Sicherheitsproblem werden, wurde geschaffen. In der Ausübung der Landwirtschaft ist allein daher eine Änderung gefragt und auch die Organisation des Zugangs zu Land, Wasser und Lebensmitteln bedarf einer neuen Anpassung. Die Botschaft, die der Weltagrarbericht übermittelt ist demnach, dass es so wie es bisher ausgestaltet wurde, nicht bleiben könne. Auf der einen Seite richtet die industrielle Landwirtschaft mit ihrer Produktionsweise irreparable Schäden an, auf der anderen Seite Hungern weltweit knapp eine Milliarde Menschen, mehr als jemals zu vor. Eine weitere Milliarde leidet an Mangel- und Fehlernährung. Etwa zwei Drittel der Menschen sind nur unzureichend mit Nährstoffen versorgt, was auf Monokulturen von Weizen, Reis und Mais zurückzuführen ist. Der Weltagrarbericht möchte die Versorgung mit Nahrungsmitteln der Hungernden dort sicherstellen, wo das Rückgrat der Welternährung sitzt: auf den Feldern der Kleinbauern. Die Höfe dieser Kleinbauern dürfen nicht mehr der direkten Konkurrenz von agrarindustriellen Betrieben unterworfen sein. Letztere ersetzen Menschen und Tiere seit Jahren durch Maschinen, Pestizide und Kunstdünger und erfreuten sich seit Jahrzenten so großer politischer und wirtschaftlicher Unterstützung, sodass sie immens davon profitieren konnten. Die Kleinbauern im Gegensatz, könnten die Welt ernähren, ohne die Agrarkultur langfristig zu gefährden. Dazu brauchen sie allerdings Zugang zu Land und regionalen Märkten. Robert Watson, Direktor des Weltagrarberichts und Chefwissenschaftler bei der Weltbank, warnt, die Kluft zwischen Reich und Arm würde weiter auseinandergehen und eine Ernährung aller Menschen wäre in 50 Jahren nicht mehr möglich, wenn es zu keiner Änderung in der Agrarpolitik komme. Die Lösung des Problems ist im Bericht die Multifunktionalität der Landwirtschaft. Agrarpolitik muss zukünftig bedenken, dass Landwirtschaft neben ökonomischen, auch ökologische und gesellschaftliche Ziele erreichen muss. Es bedarf einer Lösung, die die Ökosysteme der Landwirtschaft erhalten kann und es den Kleinbauern möglich macht, sich selbst zu ernähren (Busse 2010: 4-5).

6. Aggressive Agrarpolitik und ihre Folgen

6.1. Aggressive Agrarpolitik der europäischen Union

Die GAP ist seit ihrem Bestehen vielfältigen Reformen und Anpassungen unterzogen worden. Die Einführungen von Subventionen zur Marktordnung für fast alle landwirtschaftlich hergestellten Produkte, haben zusammen mit biologischem und technischem Fortschritt, exzessive Produktionsüberschüsse zur Folge. Daraus entstehende Kosten für Lagerung, Aufkauf, Exportstützung, Nahrungsmittelhilfe und –Vernichtung waren so hoch, dass der Finanzrahmen der EU gesprengt wurde. (Weingärtner, Trentmann 2011: 71). Die Einkommenswirkung sollte mit Einführung von Direktzahlungen im Jahr 1992 für landwirtschaftliche Betriebe optimiert werden. Mit der Reform 2003 wurden diese Direktzahlungen von der Produktion getrennt, an umweltschützende tierrechtliche Ziele geknüpft sowie an Lebensmittelstandards gebunden. Heute werden Umwelt-, Entwicklungs-, Struktur-, und Außerwirtschaftspolitik stärker miteinbezogen als in früheren Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik. Für die neue Reform zur GAP für die Jahre 2014-2020, setzt sich die Bundesregierung für eine Weiterentwicklung des europäischen Landwirtschaftsmodells ein. Das Modell soll die Wettbewerbsfähigkeit in der Landwirtschaft weiterhin gewährleisten und mit Leistungen für das Gemeinwohl verbinden. Weiterhin soll die Marktorientierung gestärkt und eine nachhaltige, ressourcenschonende Produktion gewährleistet werden. Die GAP soll hinsichtlich ihrer Kohärenz geprüft werden, um deren Stellung hinsichtlich der Bewältigung neuer Herausforderungen im Kontext Welternährung, bewerten zu können. Dies wird von vielen national und international tätigen Organisationen zu Umwelt und Entwicklung jedoch massiv kritisiert. Als Entwicklungsperspektive sei diese Forderung ungeeignet, um der europäischen Union als einflussreichsten Faktor auf dem Weltagrarmarkt gerecht zu werden. Subventionen und Differenzierungen von Produkten auf Teilmärkten, würden die Weltagrarmärkte maßgeblich unter Druck setzen und im Zusammenspiel mit bestehenden handelspolitischen Regelungen arme Kleinbauern die Existenzgrundlage nehmen. Dies hätte Hunger und Armut in vielen Entwicklungsländern zur Folge (Weingärtner, Trentmann 2011: 71-73).

6.2. Wettbewerbsverzerrende Handelshemmnisse

Ernährungssicherung kann durch multilaterale Handelsabkommen massiv gefährdet werden (Weingärtner, Trentmann 2011: 73- 76). Über Handelsabkommen in Entwicklungsländern wird der Abbau von Zollgebühren für Agrarprodukte, die in der EU produziert werden, forciert.

Dies hat zur Folge, dass es zu Marktstörungen in Entwicklungsländern kommt (Oxfam 2013). Regelungen über landwirtschaftliche Subventionen als auch Exportkredite lassen bisher Staatshandelsunternehmen und Nahrungsmittelhilfe zu. Zudem sind die Zölle niedrig, was zur Folge hat, dass die Entwicklungsländer ihre eigene Produktion weniger schützen und erhöhen. Exporte aus den USA und der EU, die subventioniert werden, überschwemmen Märkte in Afrika, Asien oder Lateinamerika. In Haiti oder Westafrika beispielsweise, ist importierter Reis billiger als regional hergestellter. Milchpulver aus dem Ausland in Bangladesch und Burkina Faso, sowie Rindfleischexporte nach Westafrika, stören die dortigen Märkte immens. Der Zugang der Bevölkerung zu adäquater Ernährung wird dadurch beeinträchtigt und es entsteht eine Abhängigkeit der Importländer gegenüber dem Weltmarkt. Die Handels- und Agrarpolitik der europäischen Union schützt nicht nur ihre eigene Landwirtschaft und Agrarindustrie, sondern drängt Entwicklungsländer durch Handelsabkommen dazu, ihren Markt für europäische Produkte zu öffnen. Notwendig wäre es, Schutzklauseln in die Handelsverträge mit aufzunehmen, welche soziale Gerechtigkeit und eine nachhaltige Entwicklung weltweit sicherstellen (Weingärtner, Trentmann 2011: 73- 76).

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