Ein Vergleich der arbeitsmarktpolitischen Ausgabenentwicklungen in Deutschland, Großbritannien und Schweden

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Esping-Andersen: „The Three Worlds of Welfare Capitalism“

3. Globalisierung: Wirkung und Meinungen

4. Empirie

5. Fazit: Konvergenz oder anhaltende: Pfadabhängigkeit?

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Wohlfahrtsstaatlichkeit ist heutzutage ein zentrales Strukturmerkmal aller fortgeschrittenen Demokratien geworden. Nach dem zweiten Weltkrieg hat der Wohlfahrtsstaat wichtige Integrationsleistungen vollbracht, indem er Demokratie und Marktwirtschaft stabilisierte und legitimierte und gesellschaftliche Teilhabechancen in einem bislang unbekannten Ausmaß mit sich brachte. Eine ausgebaute Sozialpolitik zählt, zusammen mit einer demokratischen Verfassung und Marktwirtschaft, zu den wesentlichen Merkmalen der wirtschaftlich entwickelten westlichen Länder. Doch die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts grundlegend verändert. Vielfältige neue Herausforderungen und Problemlagen sind entstanden (Busemeyer et al. 2013: 13-14; Schmidt 2005: 11). Eine der größten dieser Herausforderungen dürfte die Globalisierung mit all ihren Wirkungen und Konsequenzen sein. Unter vielen Ökonomen herrscht Einigkeit darüber, dass die Globalisierung Staaten dazu zwinge, den Sozialstaat billiger zu machen (Hass 2007: 7). Doch was verbirgt sich überhaupt hinter dem Begriff Globalisierung? Dieser ist heute sowohl aus der Alltagssprache als auch aus dem wissenschaftlichen Diskurs nicht mehr wegzudenken. Genauso unterschiedlich wie dieser Begriff inhaltlich definiert wird, sind auch die Meinung darüber, welche genauen Auswirkungen die „fortschreitende Entgrenzung von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft“ (Obinger et al. 2009: 33) auf die sozialen Sicherungssysteme der einzelnen Nationalstaaten hat. Von Wohlfahrtsstaatlichkeit als Voraussetzung für Marktöffnung bis zu einem „ruinösen sozialpolitischen Unterbietungswettbewerb“ (Obinger et al. 2009: 35) sind stark gegensätzliche Ansichten vertreten. Neben Globalisierungsprozessen werden auch weitere Faktoren herangezogen und diskutiert, wenn es darum geht, wohlfahrtsstaatlichen Wandel zu erklären. Selbst darüber, ob ein solcher Wandel überhaupt nachweisbar ist, teilen sich die Meinungen der wissenschaftlichen Gemeinde. Diesem Diskurs soll sich diese Ausarbeitung anschließen, in dem sie überprüft, ob eine konvergente Entwicklung unterschiedlicher Wohlfahrtsstaaten, wie sie im weiteren Verlauf noch näher erklärt werden sollen, festgestellt werden kann. Globalisierung soll dabei als ein möglicherweise wichtiger Faktor behandelt werden, der Anspruch dieser Arbeit besteht allerdings nicht darin, einen empirischen Beweis für Globalisierung als Hauptkriterium für arbeitsmarktpolitischen Wandel zu bringen.

Geprüft werden soll diese Hypothese einer konvergenten Entwicklung durch den Vergleich der Arbeitsmarktpolitik in den Ländern Deutschland, Großbritannien und Schweden. Die Fallauswahl ist deshalb getroffen worden, da diese Länder jeweils ein unterschiedliches Wohlfahrtsregime repräsentieren, wie von Gøsta Esping-Andersen 1990 in seinem Werk „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ (Esping-Andersen 1990) eingeführt. Der Bereich der Arbeitsmarktpolitik wurde gewählt, weil hier vergleichsweise enge Zusammenhänge zur wirtschaftlichen Globalisierung und deren Auswirkungen angenommen werden.

2. Esping-Andersen: „The Three Worlds of Welfare Capitalism“

In seiner wegweisenden Studie erklär Gøsta Esping-Andersen die Entstehung unterschiedlicher Wohlfahrtsstaatstypen anhand von Machtressourcen unterschiedlicher sozialer und ökonomischer Gruppen (Ostheim/Schmidt 2007: 42). Wie andere Wohlfahrtsstaatsforscher vertritt Esping-Andersen die Ansicht, dass die Höhe von Sozialausgaben als einziger Indikator für die Ausprägung von Wohlfahrtsstaatlichkeit unzureichend ist. Stattdessen schlägt er in seinem Werk zunächst drei Kriterien vor: Dekommodifizierung, Stratifizierung und das Verhältnis zwischen Markt, Staat und Familie. Hinter dem Begriff Dekommodifizierung verbergen sich Leistungen seitens des Staates, die den Bürger von der Abhängigkeit vom Markt befreien. Durch sie entsteht also das Ende der menschlichen Arbeitskraft als Ware bzw. Produktionsfaktor durch die Einführung moderner sozialer Menschenrechte (Esping-Andersen 1990: 21-22). In einem Staat mit einem hohen Dekommodifizierungsgrad können Staatsbürger „freely, and without potential loss of job, income or general welfare, opt out of work when they themselves consider it necessary“ (Esping-Andersen 1990: 23). Unter dem Begriff Stratifizierung ist zu verstehen, in welchem Umfang staatliche Sozialpolitik Ungleichheiten innerhalb einer Gesellschaft beseitigt oder auch fördert. Laut Esping-Andersen ist lange Zeit davon ausgegangen, dass Wohlfahrtsstaaten egalitäre Gesellschaften schaffen. Seiner Meinung nach fördert unterschiedliche Sozialpolitik hingegen verschiedene Systeme von Stratifizierung. So ist der Wohlfahrtsstaat keineswegs ein Instrument zur Beseitigung von Ungleichheitsstrukturen, sondern stellt selbst ein System der Stratifizierung dar, indem er soziale Beziehungsmuster ordnet (Esping-Andersen 1990: 23). Von unterschiedlichen Sicherungssystemen gehen also auch qualitativ unterschiedliche Wirkungen auf die soziale Ungleichheit innerhalb einer Gesellschaft aus. Während Modelle der Sozialversicherung den Erhalt bestehender Statusunterschiede fördern, verstärken bedürftigkeitsgeprüfte Fürsorgeleistungen diese sogar zusätzlich. Lediglich universalistische Sozialsysteme, bei denen einheitliche Leistungsberechtigung besteht, zielen auf Statusgleichheit und allgemeine Solidarität ab (Ullrich 2005: 45).

Letztendlich entstehen in „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ durch die Berechnung verschiedener Indexzahlen für den Grad der Dekommodifizierung und Stratifizierung dem Titel entsprechend drei unterschiedliche Typen von Wohlfahrtsstaaten: der liberale, der konservative und der sozialdemokratische. Der liberale Wohlfahrtsstaat ist dadurch gekennzeichnet, dass Sozialleistungen den armen, von staatlichen Leistungen abhängigen Bürgern bestimmt sind. Die sehr niedrigen Leistungen sind an strikte Bedürftigkeitstests gebunden und werden oft von privaten Trägerschaften gestellt. Die Konsequenz daraus ist, dass Dekommodifizerungseffekte minimiert werden und die stratifizierende Wirkung in diesen Staaten besonders hoch ist. Soziale Ungleichheit wird in diesem System verstärkt. Das Prinzip der Eigenverantwortung prägt das wohlfahrtsstaatliche Institutionengeflecht. Die Entstehung zweier Klassen, die ihre Wohlfahrt aus unterschiedlichen Quellen beziehen, wird gefördert. Auf der einen Seite die bedürftige Bevölkerungsgruppe, die auf die Wohlfahrtsleistungen des Staates angewiesen ist und auf der anderen Seite die Gruppe derer, die ihre Wohlfahrt aus den Mechanismen des Marktes bezieht. Typische Beispiele für den liberalen Wohlfahrtsstaat sind die Vereinigten Staaten sowie Großbritannien (Esping-Andersen 1990: 26-57; Deppe 2006: 29). Beispiele für den konservativen Wohlfahrtsstaat sind Länder wie Deutschland oder Frankreich. In diesen Regimen bietet der Staat soziale Leistungen, die jedoch nur bedingt dekommodifizierend wirken. In erster Linie stehen in diesen Staaten traditionell Familienstrukturen im Mittelpunkt der sozialen Absicherung. Erst wenn die Kapazitäten dieser familiären Unterstützung an ihre Grenzen geraten, wird seitens des Staates interveniert. Auch in konservativen Wohlfahrtsstaaten ist die stratifizierende Wirkung relativ hoch, da traditionelle Statusunterschiede innerhalb der Gesellschaft erhalten bleiben und verfestigt werden. Dies wird besonders dadurch deutlich, dass der Erhalt von Sozialleistungen abhängig ist vom Einkommen, der Dauer der Erwerbstätigkeit und somit auch vom jeweiligen Berufsstand (Baum-Ceisig et al. 2008: 41-42). Im sozialdemokratischen Wohlfahrtsregime ist die Gleichberechtigung, im Vergleich zu den zwei vorangegangenen Typen, ein besonders hohes Gut. Abhängigkeit besteht hier weder vom Marktgeschehen noch von den familiären Strukturen. Stattdessen steht die Unabhängigkeit des Einzelnen im Vordergrund. Der Zugang zu Sozialleistungen steht demnach allen Staatsbürgern gleichberechtigt und in gleichem Maße offen. Diese werden vom Staat bereitgestellt und durch Steuereinnahmen finanziert. Statusunterschiede werden somit durch weitreichende Umverteilungsmechanismen eingeebnet. Für Esping-Andersen stellt das sozialdemokratische Regime das normative Leitbild dar, also die optimale Ausprägung von Wohlfahrtsstaatlichkeit (Baum-Ceisig et al. 2008: 42; Deppe 2006: 29). Ein klassisches Beispiel für einen solchen Wohlfahrtsstaat ist Schweden.

An Esping-Andersens Typologie knüpft diese Arbeit theoretisch an. Die ausgewählten Länder Deutschland, Großbritannien und Schweden sind jeweils typisch für einen der drei genannten Wohlfahrtsstaatstypen. Es wird die Frage gestellt, inwiefern diese drei Typen im Laufe der letzten Jahrzehnte erhalten blieben oder ob sich eine Konvergenz einstellt und alle Länder sich in Richtung eines residualen Wohlfahrtsstaates entwickeln. Da diese Arbeit sich mit einer möglichen Liberalisierung der Arbeitsmarktpolitik, bzw. einem Rückbau von Leistungen im Falle von Arbeitslosigkeit, beschäftigen soll, steht besonders der Punkt der Dekommodifizierung im Vordergrund. Die Frage ist, ob sich durch die fortschreitende Globalisierung mittlerweile ein „Rekommodifizierungsprozess“ der Arbeitnehmer eingestellt hat. Denn wenn die Leistungen seitens des Staates bei Arbeitslosigkeit geringer werden, steigt automatisch der Druck auf den Arbeitnehmer, sich den freien Kräften des Arbeitsmarktes auszusetzen. Die in der Wissenschaft vertretenen Meinungen bezüglich der Auswirkungen von Globalisierung auf die entwickelten Wohlfahrtsstaaten und einer daraus möglicherweise resultierenden Konvergenz sollen im nächsten Abschnitt genauer beleuchtet werden.

3. Globalisierung: Wirkung und Meinungen

Die Frage danach, inwiefern Globalisierung nationale Staatstätigkeit beeinflusst oder nicht, ist in der Forschung ein vergleichsweise junges Untersuchungsfeld, das erst seit Mitte der 1990er Jahre an Bedeutung gewonnen hat. Seither haben sich allerdings ausgesprochen intensive Debatten über die Wirkung von Globalisierung entwickelt (Zohlnhöfer 2015: 199). Die Meinungen gehen dabei weit auseinander: während die einen vor einem internationalen Wettlauf nach unten bei den Sozialstandards warnen, sehen andere bisher keine Belege für eine solche Konvergenz und betonen die pfadabhängige Entwicklung der nationalen Sozialpolitiken (Scharpf 2003: 135).

Für diese Arbeit wird die gebräuchliche Operationalisierung von Globalisierung als Summe der Importe und Exporte in Relation zum Bruttoinlandsprodukt verwendet. Dass in den letzten Jahrzehnten durchaus ein starker Globalisierungsprozess, vor allem auch in den für diese Arbeit relevanten Ländern, stattgefunden hat, soll die folgende Graphik verdeutlichen.

Abb. 1: Summe der Im- und Exporte in Relation zum BIP 1980-2014

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: The World Bank Group

Die Effekte der Globalisierung auf nationale Sozialpolitiken sind in der Wissenschaft durchaus umstritten. Neben der (Null-) Hypothese, dass Globalisierung gar keinen Einfluss auf die Staatstätigkeit hat, lassen sich grob zwei Hypothesen unterscheiden, in welcher Weise die Globalisierung auf die Sozialpolitik wirkt. Dies ist einerseits die Effizienz- und andererseits die Kompensationsthese (Zohlnhöfer 2015: 201).

Effizienzthese – Race to the Bottom

Die Effizienzthese geht davon aus, dass durch die Globalisierung ein Rückzug des Staates ausgelöst wird (Zohlnhöfer 2015: 201). Im Zentrum dieser Position steht die Annahme, dass als Folge der Globalisierung eine Standortkonkurrenz um Investitionen zwischen den Nationalstaaten entstanden ist. Aufgrund dieser Konkurrenz sind die einzelnen Staaten gezwungen, Steuern und Lohnnebenkosten zu senken, wodurch die nötigen finanziellen Grundlagen zur Finanzierung generöser Sozialleistungen reduziert werden. Tun sie dies nicht, droht eine Abwanderung von Produktion und Arbeitsplätzen. Dadurch ergibt sich, dass bisherige Sozialstandards nicht aufrechterhalten werden können und ein sozialpolitischer Unterbietungswettkampf zu einer Konvergenz der verschiedenen Wohlfahrtsstaatstypen führt, die einem einheitlichen residualen Sozialstaatsmodells resultieren (Obinger et al. 2009:36).

Kompensationsthese

Vertreter der Kompensationsthese widersprechen dieser Argumentation. Sie argumentieren hingegen, dass ein ausgebauter Wohlfahrtsstaat eine Voraussetzung für internationale Marktöffnung darstellt. Durch die Öffnung für den weltweiten Handel machten sich nationale Volkswirtschaften verwundbar gegenüber Weltmarktschwankungen. Die Bevölkerung muss für diese Schwankungen kompensiert werden, indem der Staat durch umfangreiche soziale Sicherungssysteme Auswirkungen auf Einkommens- und Beschäftigungsniveau abfedert (Obinger et al. 2009: 36; Zohlnhöfer 2015: 202).

Neben diesen zwei wichtigsten Hypothesen zum Einfluss der Globalisierung auf die Staatstätigkeit, existieren noch zwei weitere Positionen, die aufgrund der Kürze dieser Ausarbeitung aber nicht weiter erläutert werden sollen.

Inhaltlich schließt sich diese Arbeit theoretisch der Effizienzhypothese an, indem sie davon ausgeht, dass sich in der arbeitsmarktpolitischen Regulierung ein „Race to the Bottom“ eingestellt hat, welches durch den Globalisierungsdruck ausgelöst wurde.

4. Empirie

In Abschnitt 2 dieser Arbeit wurde das einflussreiche Werk „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ von Gosta Esping-Andersen vorgestellt und bereits angedeutet, dass dieses als theoretischer Ausgangspunkt für diese Arbeit dient. So macht Esping-Andersen die Faktoren Dekommodifzierung und Stratifizierung aus, um Länder in verschiedenen wohlfahrtsstaatlichen Typen zu gruppieren. Ausgehend von der Effizienzthese stellt die Hypothese, dass durch die fortschreitende Globalisierung Druck auf die verschiedenen Wohlfahrtsstaaten entsteht, ihre Arbeitsmarktpolitik zu liberalisieren, den Ausgangspunkt dieser Arbeit dar. Durch diesen Druck und die entsprechende Anpassung nationaler Politiken erhält die Arbeitskraft wieder zunehmend Warencharakter, es findet also eine Rekommodifizierung von Arbeit statt (Höpner et al. 2009: 6). Da alle ausgewählten Länder gleichermaßen einem Globalisierungsprozess und damit -druck ausgesetzt sind, wie in Abbildung 1 deutlich wurde, wird die Hypothese aufgestellt, dass eine Entwicklung in Richtung eines geringeren Dekommodifizierungsgrads in allen Länder festgestellt werden sollte. Es sollte also eine Konvergenz nachgewiesen werden können. Konvergenz soll für diese Arbeit als Entwicklung definiert werden, bei der Länder, die zu einem Zeitpunkt (t1) klare Unterschiede aufweisen und zu einem späteren Zeitpunkt (t2) diese Differenzen durch die Einführung bestimmter Reformen minimiert haben (Mohr 2004: 303). Sollte sich diese Hypothese empirisch nachweisen bzw. bekräftigen lassen, wäre dies eine besonders interessante Erkenntnis. Schließlich zählen alle drei Ländern zu unterschiedlichen Wohlfahrtsstaatstypen und sollten sich daher laut Esping-Andersen pfadabhängig entwickeln (Esping-Andersen 1990: 33), was eine Konvergenz ausschließen würde.

Der Begriff „race to the bottom“ steht im Verständnis dieser Arbeit für die angesprochene Rekommodifizierung von Arbeitskraft, ausgelöst durch Reformen der Arbeitsmarktpolitik. race to the bottom“ steht also für sozialpolitischen Rückbau, welcher sich in einer Abnahme sozialpolitischer Generosität als Folge gesetzlicher Eingriffe äußert.

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