Das gewerkschaftliche "Ja" zum Mindestlohn. Zur Entscheidungsfindung innerhalb des DGB

Eine organisationstheoretische Analyse


Bachelorarbeit, 2018

56 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Historische Entwicklung des deutschen Modells der Industriellen Beziehungen
1.2. Konzeptioneller Rahmen
1.3. Die Arena „Tarifautonomie“ und ihre Akteure
1.4. Instrumente der Arbeitsmarktpolitik

2. Entwicklung der Rahmenbedingungen des deutschen Tarifsystems
2.1. Arbeitsmarkt: Erosion des Flächentarifvertragssystems / Ausweitung des Niedriglohnsektors
2.2. Wissenschaft: Allgemeiner Mindestlohn als probates Mittel gegen „Armut trotz Arbeit“
2.3. Gesellschaft: Steigende plebiszitäre Zustimmung
2.4. Politik: Handlungsdruck aufgrund der negativen Arbeitsmarktentwicklung seit der deutschen Wiedervereinigung
2.5. Organisation: Sinkende Organisationsstärke der Einzelgewerkschaften

3. Wie reagieren die gewerkschaftlichen Akteure auf die veränderten
sozioökonomischen Einflussfaktoren?
3.1. Dienstleistungsgewerkschaften
3.1.1 Positionsentwicklung der NGG
3.1.2 Positionsentwicklung von ver.di
3.2. Industriegewerkschaften
3.2.1 Positionsentwicklung der IG Metall
3.2.2 Positionsentwicklung der IG BCE

4. Der DGB auf dem Weg zum gesetzlichen Mindestlohn
4.1. Der DGB-Bundeskongress
4.2. Die „Initiative Mindestlohn“
4.3. Der DGB-Bundeskongress

5. Fazit und Ausblick

6. Literatur

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Im November 2018 feiert ein spezielles Element der Industriellen Beziehungen in Deutschland sein 100. Jubiläum: die Sozialpartnerschaft zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wurde als Folge der Novemberrevolution am 15. November 1918 durch das sog. „Stinnes-Legien-Abkommen“1 begründet. Das 13 Punkte umfassende Abkommen2 stellt insofern einen Meilenstein der Industriellen Beziehungen dar, als dass die Arbeitgeberverbände erstmals bereit waren, die Gewerkschaften als „berufene Vertretung der Arbeiterschaft“ anzuerkennen sowie die Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie festgeschrieben wurden.

Kurz nach diesem für die deutschen Arbeitsbeziehungen so bedeutenden Jubiläums jährt sich im Januar 2019 die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes in Deutschland zum vierten Mal. In den langwierigen und kontroversen Diskussionen im Vorfeld dieser Einführung wurde oft auf ebenjene Tarifautonomie Bezug genommen und sie war wohl das am häufigsten bemühte Argument. Interessanterweise diente dieses Argument beiden Lagern: Während seine Befürworter in einem gesetzlichen Mindestlohn eine Stärkung der Tarifautonomie sahen, stellte er für seine Gegner einen eklatanten, nicht hinzunehmenden staatlichen Eingriff in das Tarifsystem dar, der das Prinzip der Tarifautonomie gänzlich unterlaufe. Diese unterschiedliche Lesart war unter anderem verantwortlich für eine etwa ein Jahrzehnt andauernde innergewerkschaftliche Debatte3, die erst 2006 auf dem Bundeskongress des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) mit dem Beschluss, einen gesetzlichen Mindestlohn zu fordern, eine verbandsweit gemeinsame Richtung4 einschlug und in die 2007 begonnene Mindestlohn-Kampagne des DGB mündete.

Bei der innergewerkschaftlichen Debatte zeichneten sich schnell zwei Lager ab: Dienstleistungs- vs. Industriegewerkschaften, wobei die Dienstleistungsgewerk­schaften (Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG)5 und Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di)) als Befürworter und die Industriegewerkschaften (IG Metall und IG BCE) als Gegner eines gesetzlichen Mindestlohnes auftraten. Doch wie kam es dann zu dem Beschluss, einen flächendeckenden, gesetzlichen Mindestlohn in Deutschland zu fordern? Die handlungsleitenden Fragen für die vorliegende Untersuchung sind demnach:

1) Welche Rahmenbedingungen beeinflussten die jeweilige Haltung der beiden Lager?
2) Wie konnten die innergewerkschaftlichen Kontroversen zumindest so weit aufgelöst werden, dass eine verbandsweit getragene Forderung nach einem allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn aufgestellt werden konnte?

Dabei wird von der Hypothese ausgegangen, dass die Dienstleistungsgewerkschaften aufgrund einer stärkeren Betroffenheit von Niedriglohnsektoren und Tariferosion für einen gesetzlichen Mindestlohn waren, während die nach wie vor relativ stabilen Tarifkonstellationen in den Kernbereichen der Industriegewerkschaften für eine Ablehnung eines gesetzlichen Mindestlohns sorgten.

Die folgenden Abschnitte dieses einleitenden Kapitels dienen der Einführung in die relevanten historischen Entwicklungen des deutschen Modells der Industriellen Beziehungen, der Vorstellung der Arena „Tarifautonomie“ sowie des für die Niedriglohndebatte spezifischen Instrumentariums der Arbeitsmarktpolitik und des konzeptionellen Rahmens in dem diese Untersuchung sich bewegt.

Kapitel 2 zeichnet die Entwicklung der verschiedenen sozioökonomischen Rahmenbedingungen des deutschen Tarifsystems nach, während in Kapitel 3 dann die Reaktionen der gewerkschaftlichen Akteure auf die veränderten Einflussfaktoren analysiert werden. Hierbei wird durch die Differenzierung nach den jeweiligen Positionsentwicklungen der Dienstleistungs- bzw. Industriegewerkschaften obengenannte Hypothese überprüft.

Kapitel 4 beantwortet die Frage nach der Auflösung der innergewerkschaftlichen Konflikte und zeichnet den Weg des DGB zur Forderung eines gesetzlichen Mindestlohnes im Laufe der 2000er Jahre nach, bevor in Kapitel 5 ein Fazit gezogen und ein Ausblick auf die weitere Entwicklung gewagt wird.

1.1. Historische Entwicklung des deutschen Modells der Industriellen Beziehungen

Im Nachkriegsdeutschland formte sich als (zunächst nur west-)deutsche Version der sozialen Marktwirtschaft der sog. „Rheinische Kapitalismus“6 als Wirtschaftsordnung heraus, der sich insbesondere durch „[...] eine komplexe Arbeitsteilung zwischen einer politisch regulierten Marktwirtschaft und einem Wohlfahrtsstaat [...] [ergänzt] durch umfangreiche Regulierungssysteme der Tarifparteien“ (Schmidt 2008: 367) auszeichnet. Der ursprünglich durch das „Stinnes-Legien-Abkommen“ begründeten und nach Ende des Zweiten Weltkriegs wieder aufgenommenen Sozialpartnerschaft zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften kam also im arbeits- und sozialpolitischen Raum eine umfassende Gestaltungs- und Ordnungsfunktion zu, in der der Staat lediglich die Rahmenbedingungen festsetzte.

Institutionalisiert wurde dieser Rahmen durch die seit 1949 durch Grund- sowie Tarifvertragsgesetz rechtlich geschützte Tarifautonomie (dazu ausführlicher Kapitel 1.3). Müller-Jentsch (2012: 25 f.) beschreibt die Eigenschaften des so entstandenen bilateralen Systems wie folgt:

Ein derartiges Regelungssystem gewinnt – zumal wenn seine Institutionalisierung von staatlicher Seite ratifiziert wird – zwar eine relative Stabilität und Resistenz gegenüber Umweltveränderungen, bleibt aber prinzipiell vom Kräfteverhältnis der Akteure abhängig; relevante Verschiebungen zwischen ihnen führen gewöhnlich auch zu Änderungen im Regelungssystem.[7]

Neben der Tarifautonomie gibt es im deutschen Tarifsystem noch drei weitere Merkmale, die im europäischen Vergleich eher ungewöhnlich und z. T. auch einzigartig sind. So nennt Hyman (2010: 206 f.) in einer komparativen Analyse der Tarifsysteme der kontinentaleuropäischen Staaten in Westeuropa und Großbritanniens als weitere Elemente des deutschen Systems folgende:

- Es gibt keine nationalen, branchenübergreifenden Tarifverträge, da nur die Einzelgewerkschaften (nicht aber der DGB als Dachverband) die Befugnis haben, Tarifverhandlungen zu führen.
- Flächentarifverträge haben eine relativ hohe Reichweite, da sich auch viele nicht-verbandsgebundene (und damit auch nicht tarifgebundene) Arbeitgeber an den bestehenden Tarifverträgen orientieren.
- Die Koexistenz von Tarifverhandlungen und betrieblicher Mitbestimmung: Flächentarifverträge werden durch die kollektiven Akteure Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände im Rahmen der Tarifautonomie ausgehandelt und stellen eine Vereinbarung der Mindestbedingungen für Löhne und Arbeitsbedingungen bzw. die „Verkaufsbedingungen der Arbeitskraft“ (Müller-Jentsch 2012: 41, Hervorheb. i. O.) der jeweiligen Branche dar. In einem zweiten Schritt werden dann in der betrieblichen Arena zwischen Betriebsrat und Management die „Anwendungsbedingungen der Arbeitskraft“ (ebd.: 42, Hervorheb. i. O.) im Rahmen von Betriebsvereinbarungen auf die jeweiligen betrieblichen Belange angepasst.

Dank der von Müller-Jentsch konstatierten „relativen Stabilität“ dieses kooperativen Aushandlungssystems dominierten Flächentarifverträge etwa vier Jahrzehnte lang (1950 bis Mitte der 1990er Jahre) das deutsche Tarifsystem und sorgten in Kombination mit dem wirtschaftlichen Aufschwung der Nachkriegsjahre lange Zeit für stabile Verhältnisse und niedrige Arbeitslosenzahlen.

Diese Systemform galt als zentraler Grund für stabile politische Verhältnisse, wirtschaftliche Prosperität, sozialen Ausgleich, geringe Konflikthäufigkeit und ausgeprägte Transformationsfähigkeit, weshalb dieses deutsche Modell eines ‚consensus‘ oder ‚stakeholder capitalism‘ lange als nachahmenswert empfohlen wurde. (Brandl 2006: 48, Hervorheb. i. O.)

Dies war der Fall, da die Flächentarifverträge für die beteiligten Akteure eine Vielzahl von nützlichen Funktionen übernommen haben und somit für alle Beteiligten einen Nutzen generiert haben. Tabelle 1 zeigt die verschiedenen Funktionen die Flächentarifverträge für die jeweiligen Akteure einnehmen sowie deren unmittelbare (für die Arbeitnehmer und Arbeitgeber) bzw. mittelbare (für den Staat und das Gemeinwohl) positive Auswirkungen.

Tabelle 1: Funktionen von Flächentarifverträgen und deren Auswirkungen für die verschiedenen Akteure

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung nach Neumann/Schaper 2008: 106

Im Laufe der Jahrzehnte bröckelte das starke Fundament des deutschen Tarifsystems jedoch aufgrund der globalen wirtschaftlichen Entwicklung und ökonomischer Umbrüche langsam, so dass es u. a. zu einer Verschiebung von der sektoralen zur betrieblichen Ebene und nicht zuletzt dadurch bedingt zu einer langsamen Erosion des Flächentarifvertragssystems kam. Eine gute Übersicht über die Veränderung der Rahmenbedingungen in der Tarifpolitik von 1949 bis 2009 und deren Auswirkungen bietet Bispinck (2010); der für diese Arbeit relevante Zeitraum von 1990 – 2006 wird in Kapitel 2.1 näher beleuchtet.

1.2. Konzeptioneller Rahmen

Als Grundlage für die vorliegende Untersuchung dient der Aufsatz „Der Weg zur Forderung nach einem allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn – Gewerkschaftliche Deutungs- und Präferenzkonflikte“ (Schroeder et al. 2016), der sich als einer der ersten mit den gewerkschaftsinternen Konflikten im Hinblick auf die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns beschäftigt hat und somit auf ein wissenschaftlich bisher unterbelichtetes Feld wagt. Die vorliegende Untersuchung soll nun der Vertiefung der von Schroeder et al. begonnenen Aufarbeitung der Rolle der Gewerkschaften bei der – im internationalen Vergleich – späten Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes dienen. In dieser Arbeit wird der innergewerkschaftliche Konflikt im Hinblick auf die Akteurskonstellation differenzierter analysiert, da die Positionsentwicklung der Dienstleistungs- (NGG und ver.di) und Industriegewerkschaften (IG Metall und IG BCE) detaillierter und einzeln betrachtet werden.

Untersucht wird dies – unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung der sozioökonomischen Einflussfaktoren – im Zeitraum der 2000er Jahre, mit besonderem Augenmerk auf die Jahre 2002-2006, wobei die DGB-Bundeskongresse und ihre Beschlüsse 2002 und 2006 jeweils den Rahmen bilden; in dieser Zeit ist die „heiße Phase“ der innergewerkschaftlichen Diskussion zu verorten. Methodisch werden dazu neben der Auswertung einschlägiger Literatur der Mindestlohnforschung vor allem mittels Dokumentenanalyse die Gewerkschaftspresse sowie die Dokumentationen der DGB-Bundeskongresse nutzbar gemacht. Diese qualitative Vorgehensweise wurde gewählt, um mögliche Kausalmechanismen zu identifizieren und mit den Rahmenbedingungen im Vorfeld der verbandsweiten Forderung des DGB nach einem gesetzlichen Mindestlohn in Bezug zu setzen.

Als konzeptionelle Stränge dienen wie bei Schroeder et al. der Varieties of Capitalism-Ansatz unter der Prämisse, dass die Mindestlohngesetzgebung einen – wie auch immer zu bewertenden – staatlichen Eingriff in die Tarifautonomie und eine Veränderung der bisherigen verteilungspolitischen Machtverhältnisse darstellt, sowie der Pfadabhängigkeitsansatz, der die Positionen der Einzelgewerkschaften anhand von historisch gewachsenen inhaltlichen und institutionellen Präferenzen erklärt. Die von Schroeder et al. gewählten, die beiden konzeptionellen Stränge verknüpfenden Anpassungsmodi können anhand der für die vorliegende Arbeit gewählten Lager der Dienstleistungsgewerkschaften (Anpassung aus Eigeninteresse) und der Industriegewerkschaften (Anpassung aus politisch-strategischen Gründen) gut weiterentwickelt und vertieft werden.

1.3. Die Arena „Tarifautonomie“ und ihre Akteure

Um die in den folgenden Kapiteln 2 bis 4 ausdifferenzierten und untersuchten Auswirkungen der veränderten Rahmenbedingungen des deutschen Tarifsystems und die kontroverse Diskussion um die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes nachvollziehen zu können, müssen zunächst der Begriff der „Arena Tarifautonomie“ und die in ihr agierenden Akteure näher betrachtet und definiert werden. Nach Müller-Jentsch (2012: 13) ist eine Arena „ein komplexes Institutionensystem, das festlegt, welche (Austragungs- und Konflikt-)Formen, Gegenstände und Akteure jeweils zugelassen sind, als auch ein Handlungsraum, der den Akteuren für die Lösung spezifizierter Probleme Handlungsmöglichkeiten (mit definierten Grenzen) einräumt“.8 Im Falle der deutschen Tarifautonomie ist die Arena wie folgt ausgestaltet:

- Akteure: Kollektivvertretungen in Form von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden
- Gegenstand: die verbindliche Regelung der Arbeitsbeziehungen bzw. „Verkaufsbedingungen der Arbeitskraft“ (ebd.: 41)
- Austragungs- und Konfliktformen: bilaterale Verhandlungen, Schlichtung im Konfliktfall und ggfs. Arbeitskampf (Instrument der Gewerkschaften) bzw. Aussperrungen (Instrument der Arbeitgeber)
- Rahmensetzung: rechtlich (und somit staatlich) legitimiert und definiert durch das Grundgesetz (GG Art. 9 Abs. 3) und das Tarifvertragsgesetz (TVG).

Tarifautonomie wird außerdem als „Ausdruck gesellschaftlicher Selbstbestimmung und gelungener Institutionalisierung des Klassenkonflikts“ definiert (Kleines Lexikon der Politik, 2007). Der Ausgang der bilateralen Verhandlungen ist prinzipiell offen und unbestimmt und bietet daher „Chancen für flexible und sachnahe Lösungen im Produktions- und Beschäftigungssystem“ (Müller-Jentsch 2012: 43). Aufgrund ihrer Abhängigkeit von sozialen Machtprozessen zwischen den beteiligten Akteuren sind den Tarifauseinandersetzungen stets „Risiken unkontrollierter Dynamik und gesellschaftlicher Instabilität“ (ebd.) inhärent. Ein Ausdruck dessen sind die in Kapitel 2.1 beschriebene Erosion des Flächentarifvertrags und Ausweitung des Niedriglohnsektors, u. a. bedingt durch unzureichende Gewerkschaftsmacht in bestimmten Branchen.

1.4. Instrumente der Arbeitsmarktpolitik

Spätestens seit Mitte der 1990er Jahre verschlechterten sich die Arbeits- und Einkommensbedingungen aufgrund vorangegangener (Welt-)Wirtschaftskrisen, zunehmenden internationalen Wettbewerbsdrucks sowie der wirtschaftlichen Auswirkungen der deutschen Wiedervereinigung kontinuierlich. Es wurde allen beteiligten Akteuren bewusst, dass es Reformen im bestehenden System geben muss, um sich an die veränderten Bedingungen anpassen zu können. Da die Mechanismen der Tarifautonomie offenbar nicht mehr ausreichten, um gute und existenzsichernde Beschäftigungsverhältnisse zu garantieren, musste die Arbeitsmarktpolitik neu justiert werden.

Laut Gabler Wirtschaftslexikon (2018) ist Arbeitsmarktpolitik wie folgt definiert:

Arbeitsmarktpolitik bezeichnet die Gesamtheit aller reaktiven und präventiven Maßnahmen seitens der öffentlichen Hand zur Beeinflussung des Geschehens auf Arbeits[...]märkten. Dies mit dem Ziel, das Zusammenspiel von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage zu unterstützen und den Fehlfunktionen und Unvollkommenheiten von Arbeits[...]märkten entgegen zu wirken. Mit der Arbeitsmarktpolitik angestrebt wird [...] auch die Sicherung und Aufrechterhaltung der bestehenden Arbeitsverhältnisse sowie die Verbesserung der Beschäftigungschancen für Arbeitsplatz[...]suchende.

Wie aus der Definition hervorgeht, handelt es sich bei Arbeitsmarktpolitik also um ein weites Feld, mit einem vielfältigen Instrumentarium zur Steuerung des arbeitsmarktlichen Geschehens. Ursachen des beginnenden Diskurses um nötige Arbeits- und Sozialreformen ist der seit den 1980er Jahren dynamisch verlaufende Strukturwandel des Arbeitsmarktes geprägt durch wirtschaftliche Stagnation, eine zunehmende Europäisierung, einhergehend mit „eine[r] Verdrängung guter durch schlechter Beschäftigungsformen“ (Bosch/Weinkopf 2007b: 289) sowie z. T. dramatisch ansteigender Arbeitslosenzahlen. Die seit Mitte der 1990er Jahre stetige Ausweitung von Niedriglohnbeschäftigung wurde dabei von Politik und Wissenschaft entweder als massives Problem oder als Lösung zum Abbau der Arbeitslosigkeit angesehen (vgl. ebd.: 305) und – auch innerhalb der verschiedenen Lager – kontrovers diskutiert.9

Im Folgenden sollen die in dieser Diskussion relevanten und jeweils von verschiedenen Akteuren präferierten Instrumente im Zusammenhang mit Niedriglohnbeschäftigung kurz vorgestellt werden; deren Auswirkungen bzw. die Gründe für die Präferenzen werden in den Kapiteln 2 und 3 ausführlicher dargestellt.

1) Staatliche Lohnsubventionen in Form von Kombilohnmodellen

Der Begriff „Kombilohn“ wurde in der Diskussion um Niedriglohnbeschäftigung und Aktivierung von Arbeitslosen viel bemüht, ist jedoch aufgrund fehlender anerkannter Definition unscharf und kann Unterschiedliches meinen (vgl. Jaehrling/Weinkopf 2006: 11; ausführlich Weinkopf 2006). Als kleinster gemeinsamer Nenner der verschiedenen Kombilohnvarianten kann wohl gelten, dass es sich um (temporäre) staatliche Lohnsubventionen handelt, die je nach Modell auf unterschiedliche Transferempfänger (Arbeitnehmer, Arbeitgeber oder beide) abzielen. Der Staat greift also mit seinen Transferleistungen aktiv in den Arbeitsmarkt ein und verfolgt damit laut Einschätzung von Jaehrling/Weinkopf (ebd.: 12) je nach Modell mit unterschiedlicher Gewichtung folgende Kernziele: 1) monetärer Anreiz / Ausweitung des Arbeitsangebots, (2) Stabilisierung / Erhöhung der Arbeitsnachfrage, (3) Armutsvermeidung, (4) Entlastung / Stabilisierung von Sozialausgaben.

Kombilohnmodelle waren in der Diskussion sehr populär, da sie „ein hohes Beschäftigungsniveau in Kombination mit einem sozialen Ausgleich für die gering Bezahlten versprechen“ (Bosch/Weinkopf 2007b: 305). Sie waren das Instrument10 der Wahl für diejenigen, die in einer Ausweitung des Niedriglohnsektors die Lösung für das Problem der hohen Arbeitslosigkeit sahen und vor allem in der Politik und auf Arbeitgeberseite beliebt.

2) Gesetzliche bzw. tarifvertragliche Mindestlöhne

a) Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tariflöhnen

Nach § 5 TVG kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales einen Tarifvertag auf Antrag mindestens einer der beteiligten Tarifparteien unter bestimmten Voraussetzungen für allgemeinverbindlich erklären, d. h. auch nicht-tarifgebundene Arbeitgeber müssen den Beschäftigten im tariflichen Geltungsbereich Tariflöhne zahlen. Zu den notwendigen Voraussetzungen gehört, dass mindestens 50 % der unter den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallenden Arbeitnehmer von tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigt werden11 und die AVE im öffentlichen Interesse12 geboten scheinen muss. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, muss der Tarifausschuss (der paritätisch mit je drei Vertretern aus Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften besetzt ist) zustimmen, um den beantragten Tarifvertrag schlussendlich für allgemeinverbindlich erklären zu können. Schon das 50 %-Quorum und das öffentliche Interesse können recht hohe Hürden sein, im Tarifausschuss verweigern dann häufig die Arbeitgebervertreter ihre Zustimmung zu einer AVE, die damit gescheitert ist.

b) Tarifliche Mindestlöhne nach Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG)

Das 1996 in Kraft getretene AEntG ist eine Reaktion auf die Auswirkungen der zunehmenden Europäisierung der Arbeitsmärkte durch die EU-Entsenderichtlinie13.

Ziele des Gesetzes sind die Schaffung und Durchsetzung angemessener Mindestarbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sowie die Gewährleistung fairer und funktionierender Wettbewerbsbedingungen durch die Erstreckung der Rechtsnormen von Branchentarifverträgen. Dadurch sollen zugleich sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhalten und die Ordnungs- und Befriedungsfunktion der Tarifautonomie gewahrt werden. (§ 1 AEntG)

Bestimmte für allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge müssen nach AEntG auch auf Arbeitnehmer angewendet werden, die in Deutschland beschäftigt sind, während deren Arbeitgeber ihren Firmensitz im Ausland haben. Es bietet somit die Möglichkeit zur Festlegung von tariflichen Mindestlöhnen auf Basis einer Allgemeinverbindlicherklärung oder einer Rechtsverordnung unabhängig von der Zustimmung des Tarifausschusses – allerdings beschränkt auf die im Gesetz benannten Branchen.14 Ein diskutierter Ansatz zur Verringerung des Niedriglohnsektors war demnach eine Ausweitung des AEntG auf weitere Branchen.

3) Gesetzlicher, flächendeckender Mindestlohn

Der wesentliche Unterschied eines gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohnes zu den bisher vorgestellten Formen von Mindestlöhnen ist, dass er mit dem Ziel eines existenzsichernden Mindesteinkommens eine verbindliche Untergrenze für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer15 schafft; er wird also auch dort wirksam, wo keine Tarifbindung vorliegt. Des Weiteren sorgt er für die Anhebung der Mindestverdienste in den Branchen, die zwar einer Tarifierung unterliegen, aufgrund schwacher Tarifmacht der Gewerkschaften aber relativ niedrige unterste Tarifentgelte haben (Bispinck et al. 2004: 575). Als die NGG 1999 als erste deutsche Gewerkschaft die Forderung nach einem gesetzlichen Mindestlohn aufstellte, hatten bereits 8 von 15 EU-Staaten16 einen gesetzlichen, universellen Mindestlohn. Die Mechanismen zur Festsetzung bzw. Anpassung des jeweiligen Mindestlohnes sind dabei unterschiedlich (s. Schulten 2014: 4).

Allen drei genannten gesetzlichen bzw. tarifvertraglichen Varianten von Mindestlöhnen ist gemein, dass sie zu den Instrumenten zählen, die zur Eindämmung bzw. zum Abbau von Niedriglohnbeschäftigung beitragen sollen – sie wurden eher von gewerkschaftlicher Seite gefordert, wenn auch lange Zeit mit unterschiedlichen Präferenzen (zu den Einflussfaktoren mehr in Kapitel 3).

2. Entwicklung der Rahmenbedingungen des deutschen Tarifsystems

Dies Verschlechterungen der Arbeits- und Einkommensbedingungen wurden u. a. durch eine stetig sinkende Tarifbindung und die Entstehung bzw. Ausweitung von Niedriglohnsektoren vor allem in Ost- aber auch in Westdeutschland sichtbar. Im Folgenden wird zunächst das Ausmaß der Veränderungen auf dem deutschen Arbeitsmarkt dargestellt, um dann zu analysieren, welche davon ausgehenden Faktoren das Handeln der jeweils betroffenen bzw. beteiligten Akteure beeinflusst haben.

2.1. Arbeitsmarkt: Erosion des Flächentarifvertragssystems / Ausweitung des Niedriglohnsektors

Aufgrund der Kombination einer Vielzahl nationaler wie internationaler Beeinflussungsfaktoren begann ab Mitte der 1980er Jahre ein Transformationsprozess17 der Industriellen Beziehungen in Deutschland, der zu einer deutlichen Veränderung des über Jahrzehnte gegenüber externen Faktoren äußerst resistenten deutschen Beschäftigungssystems geführt hat (vgl. Bosch/Kalina 2007: 23). Die hohe Arbeitslosigkeit und die erweiterten Möglichkeiten der Aus- und Verlagerung von Produktion verschoben das Kräfteverhältnis zu Gunsten der Unternehmen (Dribbusch/Birke 2014: 7). Die historisch gewachsene konsensuelle Beziehung der Tarifpartner wurde brüchig. Deutlich beschleunigt wurde der Transformationsprozess dann durch die deutsche Wiedervereinigung und der daraus folgenden notwendigen und schwierigen Integration des ostdeutschen Marktes.

Seitdem befindet sich die Arbeitswelt in Deutschland in einem massiven Umbruch und die Versuche, die mit Ende des Wiedervereinigungsbooms eintretende hohe Arbeitslosigkeit sowie die negative wirtschaftliche Entwicklung zu bekämpfen, waren vielfältiger Art und veränderten das deutsche Beschäftigungssystem nachhaltig.18 An dieser Stelle soll jedoch nur auf die Erosion des Flächentarifvertragssystems und die Ausweitung des Niedriglohnsektors detaillierter eingegangen werden, da diese beiden Faktoren maßgeblich zur Schwächung der gewerkschaftlichen Organisationsmacht und damit zu einer notwendigen Anpassung der gewerkschaftlichen Strategien beigetragen haben (s Kapitel 3).

Auf dem deutschen Arbeitsmarkt wird die enge Verzahnung von Wirtschaftssystem, Sozialordnung und politischem System besonders deutlich (vgl. Neumann/Schaper 2008: 125). Er gilt im internationalen Vergleich als hochreguliert, wobei diese „sozialstaatlich begründete Regulierung [...] in erster Linie der Reduzierung der arbeitnehmerbezogenen Risiken durch die Begrenzung des strukturellen Machtungleichgewichts“ (Bispinck et al. 2003: 19) zwischen Kapital und Arbeit dient. Es gibt eine Vielzahl gesetzlicher und tariflicher Schutzbestimmungen, die der Regelung der kollektiven Arbeitsbeziehungen bzw. der inhaltlichen/qualitativen Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse dienen.19 Diese hohe Regulationsdichte der Arbeitsbedingungen (z. B. in Form eines ausgebauten Kündigungsschutzes) wurde immer wieder vor allem von Arbeitgebern aber auch von Teilen der Politik dafür kritisiert, dass sie für eine Unflexibilität sorge, die verhindere, „angemessen“ auf wirtschaftliche Entwicklungen zu reagieren. Die schwierige wirtschaftliche Lage sowie die stark ansteigende Arbeitslosigkeit in der Zeit nach der Wiedervereinigung sorgte für eine Verschärfung dieser Debatte und schließlich dann auch für einen veränderten Politikmodus auf der Arbeitgeberseite. Nachdem sie lange Zeit eher auf die Tarifforderungen der Gewerkschaften reagiert hatten, gingen sie nun dazu über, aktiv eigene Forderungen zu stellen.

Die Schlüsselworte unternehmerischen Handels lauteten von nun an Dezentralisierung20 und Flexibilisierung, mit dem Ziel, z. B. über flexible Arbeitszeiten oder Lohnsenkungen betriebliche Spielräume für Produktivität bzw. Kostenanpassung zu erzeugen (vgl. Brandl 2006: 63). Die eingeschlagenen Wege der Unternehmer können grob anhand der Unternehmensgröße und Branche unterschieden werden. Während die großen Unternehmen aus den klassischen Industriezweigen wie Metall- und Elektroindustrie oder Chemischer Industrie auf eine möglichst weitreichende betriebsbezogene Flexibilisierung in Form von sog. Öffnungsklauseln21 in den Flächentarifverträgen drängten (und diese auch vielfach vereinbart wurden; mehr dazu in Kapitel 3.2), wurde vielen kleinen und mittleren Unternehmen (KMUs) v. a. aus dem Dienstleistungssektor ein Flächentarifvertrag zu teuer (Priddat 1999: 587; Milleker, D. F. 1999: 661) und sie reagierten zunehmend mit offen tarifwidrigem Verhalten, Unterbrechung der Tarifbindung (durch langwierige Verhandlungen ohne Abschluss) oder gar Verbandsflucht und entzogen sich auf diese Weise dem Tarifsystem ganz (Bispinck 2010: 30; Bispinck/Bahnmüller 2007: 12). Dazu kam, dass neu gegründete Unternehmen (vor allem in Ostdeutschland) gar nicht erst einem Arbeitgeberverband beitraten (sog. „Verbandsabstinenz“) und auch keinen Haustarifvertrag abschlossen (Müller-Jentsch 2012: 39). Die Arbeitgeberverbände gerieten somit in eine Legitimationskrise und gingen aus Angst vor weiteren Mitgliederverlusten dazu über, sog. OT-Mitgliedschaften22 anzubieten. Mit einer OT-Mitgliedschaft haben die Unternehmen weiterhin den Anspruch auf sämtliche Serviceleistungen des Verbandes, unterliegen aber nicht der Tarifbindung. Damit begann der kontinuierliche Niedergang der Tarifbindung und der Wirksamkeit der Flächentarifverträge.

Gab es bisher in vielen Branchen durch die weite Verbreitung von Flächentarifverträgen verbindliche und unabdingbare Tarifstandards an denen sich häufig auch die nicht tarif-gebundenen Betriebe orientierten, nutzten die aus dem „Tarifkorsett entkommenen“ Unternehmen die Möglichkeit, die Löhne nach unten zu korrigieren und die Arbeitsbedingungen z. B. in Form von befristeten Arbeitsverträgen zu verschlechtern. Da auch die Gewerkschaften mit starkem Mitgliederschwund (s. Kapitel 2.5) zu kämpfen haben und die meisten der tarifflüchtigen Unternehmen in Branchen angesiedelt sind, in denen der gewerkschaftliche Organisationsgrad sehr gering oder gar nicht vorhanden ist (z. B. im Dienstleistungssektor), fehlte es ihnen an der nötigen Organisationsmacht, die Unternehmen in die Tarifbindung zu zwingen (Müller-Jentsch 2012: 40; Schulten 2018: 777).

Tabelle 2: Entwicklung der Tarifbindung der Betriebe (in %) 1998-2006

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung nach WSI-Tarifarchiv (o. J.) mit Daten des IAB-Betriebspanels

Die rückläufige Tarifbindung (Tabelle 2) und die zunehmende Zahl an Öffnungsklauseln in Flächentarifverträgen begünstigten die rasante Entwicklung bzw. Ausweitung23 von Niedriglohnbeschäftigung. Befördert wurde diese negative Entwicklung durch verschiedene weitere politische und wirtschaftliche Faktoren (vgl. Bosch/Weinkopf 2007: 294 ff.):

- Das deutsche Wohlfahrtssystem war auf den männlichen Alleinverdiener ausgerichtet und setzte starke Anreize für Nichterwerbstätigkeit oder marginale Teilzeitbeschäftigung (Minijobs) von Frauen, so dass deren zunehmende Erwerbsorientierung zu einer Steigerung schlecht bezahlter marginaler Teilzeitarbeit führte.
- Im Vergleich zu anderen OECD-Ländern gab es in Deutschland ein geringes wirtschaftliches Wachstum (besonders bedingt durch die politischen und ökonomischen Maßnahmen in Bezug auf die deutsche Wiedervereinigung) bei gleichzeitig steigender Arbeitslosigkeit, die die Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt verschärften und die Löhne vor allem im unteren Bereich unter Druck setzten.
- Zur Eindämmung der hohen Arbeitslosigkeit hat der Staat durch gezielte Deregulierung einiger Beschäftigungsformen (Zeitarbeit, Minijobs) sowie Abschaffung der einkommensbezogenen Arbeitslosenhilfe für Langzeitarbeitslose und die Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen den handlungsspielraum für Unternehmen zur Absenkung des Lohnniveaus erhöht und damit gezielt die Ausweitung des Niedriglohnsektors befördert.

[...]


1 So benannt nach den beiden führenden Arbeitgeber- bzw. Gewerkschaftsvertretern Hugo Stinnes und Carl Legien, auch „Novemberabkommen“ genannt. Offiziell hieß die Vereinbarung „Satzung für die Arbeitsgemeinschaft der industriellen und gewerblichen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Deutschlands“.

2 Online abrufbar unter: https://www.gewerkschaftsgeschichte.de/downloads/e_05_dok_1_novemberabkommen_1918.pdf.

3 Nach deren Ende es noch knapp zehn weitere Jahre dauern sollte, bis schließlich ein gesetzlicher Mindestlohn in Deutschland eingeführt wurde.

4 Gegen die Stimmen und mit Ausnahme der IG Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE), die sich erst 2010 der verbandlichen Forderung anschloss.

5 Die NGG vertritt einen sehr heterogenen Organisationsbereich: Dienstleistungen neben Industriebranchen und Handwerk (s. Kapitel 3.1). Da das Hotel- und Gaststättengewerbe aber die beschäftigungsstärkste Branche in ihrem Organisationsbereich ist (Möllenberg 2010: 69), dient sie hier gemeinsam mit ver.di als Idealtypus der Dienstleistungsgewerkschaft.

6 Zur Entstehung und den Besonderheiten des „Rheinischen Kapitalismus“ z. B. Castellucci (2001: 20 f.).

7 Eine gewichtige Änderung des Regelsystems stellt die Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes 2015 dar. Inwieweit dabei das Kräfteverhältnis der Akteure eine Rolle gespielt hat, wird in den Kapiteln 2.1 bzw 2.5 weiter ausgeführt.

8 Für weitere Ausführungen zum Arenenkonzept von Walther Müller-Jentsch fehlt in dieser Arbeit der Raum. Einen guten Über- und Ausblick bieten Abel et al. (2001); wie die Struktur der nationalen industriellen Beziehungen aussieht und in welchen Verhältnissen die verschiedenen Arenen zueinanderstehen, zeigt Brandl (2006:47).

9 Für einen Überblick z. B. Pohl/Schäfer (1996), Walwei (1998), Karr (1999), Czommer et al. (2003), Zimmermann (2003), Heinze/Streeck (2003).

10 Das sog. „Hamburger Modell“ war dabei das Einzige, das dauerhaft Bestand hatte (Hans-Böckler-Stiftung 2006: 5). Im März 2002 mit dem Ziel begonnen, Arbeitslosengeld-II-Empfänger wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren, bekamen Arbeitnehmer und Arbeitgeber Zuschüsse für bis zu 10 Monate.

11 Das 50 %-Quorum wurde 2009 mit Reform des AEntG bzw. 2014 mit Reform der AVE aufgehoben.

12 Öffentliches Interesse liegt laut § 5 Abs. 1 S. 2 TVG vor, wenn „1. der Tarifvertrag in seinem Geltungsbereich für die Gestaltung der Arbeitsbedingungen überwiegende Bedeutung erlangt hat oder 2. die Absicherung der Wirksamkeit der tarifvertraglichen Normsetzung gegen die Folgen wirtschaftlicher Fehlentwicklung eine Allgemeinverbindlicherklärung verlangt“.

13 Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (96/71/EG) mit dem Ziel, einen rechtlichen Rahmen für den Europäischen Binnenmarkt im Bereich der Dienstleistungen zu schaffen

14 Zunächst galt das Gesetz nur für das Bauhauptgewerbe mit verschiedenen Dienstleistungen (das sog. Baunebengewerbe). Bis 2018 wurde das AEntG auf mittlerweile 10 Branchen ausgeweitet (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2018).

15 So zumindest seinem Grundgedanken nach. Das 2015 verabschiedete Mindestlohngesetz (MiLoG) sieht jedoch Ausnahmen bei folgenden Beschäftigungsgruppen vor: Praktikant/innen, Jugendliche unter 18 Jahren, Auszubildende sowie Langzeitarbeitslose (s. § 22 MiLoG sowie ver.di (o. J.)).

16 Belgien, Frankreich, Griechenland, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, Spanien und Großbritannien. Außereuropäisch sind z. B. zu nennen: Argentinien, Australien, Brasilien, Korea, Neuseeland und die USA. Einen umfangreichen historischen sowie aktuellen Überblick bietet die WSI-Mindestlohndatenbank der Hans-Böckler-Stiftung (2018).

17 Eine tabellarische Übersicht zu den verschiedenen Ursachen des Transformationsprozesses bietet Brandl (2006: 57).

18 Dies zeigt sich u. a. in der zunehmenden und vielfältigen Abkehr vom sog. „Normalarbeitsverhältnis“ (Walwei 1999).

19 Ausführliche Übersichten über die verschiedenen Regelungen finden sich ebd.: 20 ff. Diese ergänzen sich häufig auf den verschiedenen Ebenen (staatlich, branchenübergreifend) bzw. werden dann auf der betrieblichen Ebene weiter ausgestaltet und in Form von Betriebsvereinbarungen zwischen Betriebsrat und Arbeitgeber dem einzelnen Unternehmen angepasst.

20 Dezentralisierung bedeutet hier: Verlagerung der Tarifpolitik von der Meso- auf die Mikro- (und somit betriebliche) Ebene, deshalb auch Verbetrieblichung genannt.

21 Eine „Öffnungsklausel ist eine Bestimmung in einem Tarifvertrag, die zu einzelnen Tarifbestimmungen einen ergänzenden Abschluss einer Betriebsvereinbarung oder abweichende Regelungen durch Arbeitsvertrag zulässt. Öffnungsklauseln können [...] das Unterschreiten tariflich vereinbarter Mindeststandards zulassen (z. B. Abweichung von den Tariflöhnen und -gehältern nach unten in wirtschaftlichen Krisensituationen oder in Klein- und Mittelbetrieben)“ (WSI-Tarifarchiv 2018a).

22 OT = Ohne Tarif.

23 Oftmals wird angenommen, dass Niedriglohnbeschäftigung im „Hochlohnland“ Deutschland bis dato kein Thema war. Dagegen stellen Bosch/Weinkopf (2007: 293) fest, dass Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland kein neues Phänomen sei, da die Gewerkschaften auch schon in der Vergangenheit nicht stark genug waren, um eine solidarische Lohnpolitik zu verfolgen und so die Lohnunterschiede zwischen verschiedenen Branchen zu verringern (vgl. auch Pohl/Schäfer 1996).

Ende der Leseprobe aus 56 Seiten

Details

Titel
Das gewerkschaftliche "Ja" zum Mindestlohn. Zur Entscheidungsfindung innerhalb des DGB
Untertitel
Eine organisationstheoretische Analyse
Hochschule
FernUniversität Hagen  (Kultur- und Sozialwissenschaftlichen)
Note
1,0
Autor
Jahr
2018
Seiten
56
Katalognummer
V501308
ISBN (eBook)
9783346026583
ISBN (Buch)
9783346026590
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Mindestlohn, Gewerkschaft, gesetzlicher Mindestlohn, DGB, ver.di, NGG, IG Metall, IG BCE, Organisationstheorie, Arbeit im Wandel, Tarifsystem, Tarifautonomie, Tarifpolitik, Niedriglohn, Rheinischer Kapitalismus, Tarifbindung
Arbeit zitieren
Merle Föhr (Autor), 2018, Das gewerkschaftliche "Ja" zum Mindestlohn. Zur Entscheidungsfindung innerhalb des DGB, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/501308

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