Dezentralisierungsstrategien in der deutschen Entwicklungspolitik am Beispiel der GTZ in Nicaragua

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Danksagung

1. Einleitung

2. Theoretische Grundlagen zum Begriff der Dezentralisierung
2.1. Entwicklungspolitische Einordnung des Begriffs Dezentralisierung
2.2. Definitionen und Typologien des Begriffs Dezentralisierung
2.3. Der Dezentralisierungsbegriff in der deutschen Entwicklungspolitik
2.4. Dezentralisierung und “Multi-Level Governance“ – Versuch der Klärung eines begriffsimmanenten Missverständnisses

3. Die Stellung der GTZ in der deutschen Entwicklungspolitik
3.1. Kontinuität und Wandel der deutschen Entwicklungspolitik seit
3.2. Institutionelle Grundstrukturen der deutschen Entwicklungspolitik
3.3. Die GTZ als „quasi-staatliches“ Durchführungsorgan Technischer Zusammenarbeit

4. Methodische Grundlagen
4.1. Grundlegendes zur qualitativen Forschung
4.2. Ethnographische Feldforschung
4.3. Verwendete Erhebungsverfahren der qualitativen Datenanalyse
4.3.1. Das Problemzentrierte Interview
4.3.2. Das Narrative Interview
4.3.3. Teilnehmende Beobachtung
4.4. Dateninterpretationsverfahren
4.4.1. Objektive Hermeneutik
4.4.2. Qualitative Inhaltsanalyse
4.5. Forschungsvorgehen

5. Der Dezentralisierungsprozess in Nicaragua
5.1. Die Geschichte der Gemeinden in Nicaragua
5.1.1. Die historische Bedeutung der Gemeinden
5.1.2. Die Rolle der Gemeinden während der Somoza – Diktatur
5.1.3. Der revolutionäre Einschnitt der Sandinisten
5.1.4. Das Ende der Sandinisten und die große Reformwelle zu Beginn der 90er Jahre
5.2. Räumliche und sozioökonomische Charakterisierung der Gemeinden
5.2.1. Die aktuelle politisch-administrative Aufteilung Nicaraguas
5.2.2. Geographische Struktur des Landes, der Regionen und der Gemeinden
5.2.3. Sozioökonomische Charakteristika
5.3. Normativer Rahmen der Dezentralisierung
5.3.1. Die Verfassung
5.3.2. Das Gemeindegesetz (“Ley de los municipios”)
5.3.3. Die Gemeindeverordnung (“Reglamento a la Ley de Municipios”)
5.3.4. Sonstige gesetzliche Regelungen
5.4. Politische Repräsentation und Partizipation
5.4.1. Die territoriale Repräsentation auf der zentralstaatlichen Ebene
5.4.2. Das Kommunalwahlsystem
5.4.3. Formelle Partizipationsmöglichkeiten der Zivilgesellschaft auf lokaler Ebene
5.5. Die Gemeindeautonomie
5.6. Institutioneller Rahmen der Gemeinde-Ebene
5.6.1. Der Bürgermeister und der Vizebürgermeister
5.6.2. Der Gemeinderat („Concejo Municipal“)
5.6.3. Verwaltungsbehörden in den Gemeinden und ihre technische Qualifikation
5.7. Das Finanzierungssystem der Gemeinden
5.8. Die Sonderstellung der Atlantikküste
5.9. Der Dezentralisierungsprozess in Nicaragua – ein kritisches Zwischenfazit

6. Die Strategieentwicklung der GTZ an ausgewählten politischen Prozessmarken
6.1. Kursorischer Überblick über die Arbeit der GTZ in Nicaragua
6.2. Normativer Rahmen des Dezentralisierungsprozesses
6.2.1. Die Situation der GTZ vor der Verfassungsreform von
6.2.2. Von der Verfassungsreform zur Gemeindegesetzreform
6.2.3. Die Gemeindegesetzreform und der Einstieg der GTZ in den Dezentralisierungsprozess
6.3. Politisch-konzeptioneller Rahmen des Dezentralisierungsprozesses
6.3.1. Der prozessinhärente Partikularismus der Dezentralisierung in Nicaragua
6.3.2. Erste Programmbildung der GTZ und Erarbeitung der Nationalen Dezentralisierungspolitik
6.3.3. Die wahrgenommene Bedeutung der nationalen Dezentralisierungspolitik und ihre problematische Wertschätzung
6.4. Fiskaldezentralisierung
6.4.1. Ressourcenknappheit der Gemeinden und das lange geforderte Transferzahlungsgesetz
6.4.2. Der Einfluss der GTZ auf das Transferzahlungsgesetz und die Initiierung des Programms PRODELFIS
6.4.3. Die strategische (Neu-)Ausrichtung der GTZ nach der Neuregelung des Gemeindefinanztransfers

7. Die deutschen Beratungsstrategien im Dezentralisierungsprozess in Nicaragua – ein kurzes Fazit

8. Anhang
I. Verzeichnis der Gesprächspartner
II. Gesprächsleitfaden
III. Originaltext und Zusammenfassungen der geführten Interviews (auf CD-ROM)

10. Literatur

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungen

Abb. 1 Dezentralisierungsmatrix nach Rondinelli et al.

Abb. 2 Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit in Deutschland

Abb. 3 Das Drei-Ebenen-Modell

Abb. 4 Politisch-Administrative Aufteilung Nicaraguas

Abb. 5 Bevölkerungsverteilung der Gemeinden

Abb. 6 Entwicklungsindikatoren der Bezirke

Abb. 7 Einkommensverteilung in den Gemeindeverwaltungen

Abb. 8 Die autonomen Regionen RAAN und RAAS

Abb. 9 „El Círculo Virtuoso de la Descentralización”

Tabellen

Tab. 1 Bevölkerungsziffern der Regionen und Bezirke

Tab. 2 BIP nach Wirtschaftssektoren und Bezirke

Danksagung

Diese Arbeit wäre ohne die freundliche und aufopferungsvolle Hilfe vieler Menschen sowohl in Nicaragua wie auch in Deutschland nicht in der vorliegenden Form gelungen. Leider reicht der Platz nicht aus um alle hier namentlich zu erwähnen. Daher möchte ich mich stellvertretend für viele auf die folgenden Personen beschränken:

An erster Stelle möchte ich diese Arbeit meiner lieben Freundin Zhuo widmen, die mich in all den Monaten begleitete und mir durch ihre herzliche und liebevolle Art in schwierigen Momenten Mut machte, sowie durch ihre selbstlose Unterstützung alles Menschenmögliche getan hat, damit diese Arbeit zustande kommen konnte. Ich bin so glücklich, dass ich Dich gefunden habe!

Ein besonderer Dank geht natürlich an meine Eltern Heinz und Rita Stumpf, die ebenfalls immer für mich da waren und die mich während meines ganzen Studiums unterstützten. Außerdem waren sie bei meinen nicht immer ganz normal verlaufenden Reisen stets eine verlässliche Basisstation. Ohne sie wäre diese Arbeit niemals zustande gekommen. Danke für alles!

Weiterhin möchte ich mich bei ganz herzlich bei Josef Ising, dem Leiter des GTZ-Programms PRODELFIS bedanken, der mir den Aufenthalt im Programm in Managua erst ermöglichte. Ich habe mich bei Euch immer herzlich aufgenommen gefühlt und denke gerne an die Zeit zurück.

Ein besonderes Dankeschön selbstverständlich auch an Eduardo Buller, der immer ein offenes Ohr für meine Fragen hatte und meine Arbeit inhaltlich betreute. Ha sido siempre una alegría enorme conversar contigo!

Dann geht natürlich auch ein fettes Dankeschön an Florian Welzel und Annette Pensel, die unter teilweise abenteuerlichen Umständen meine Arbeit inhaltlich und formell korrigiert haben. Ihr seid die besten!

Por fin no voy a olvidar a decir gracias por el apoyo logístico de la mejor secretaria de todo Nicaragua Claudia Oviedo y también un gran agradecimiento al conductor más intrépido de Managua Juan Alvarado que me ha llevado siempre con tanta alegría por toda Managua!

Por supuesto muchas gracias también a todos los entrevistados que han sido todos muy amables, pacientes y abiertos!

Muchas gracias a todo el equipo de PRODELFIS y MASRENACE en Managua. Ustedes son todos muy buenas personas!

Namentlich möchte ich noch Anke Urbina erwähnen, die mir im Büro gegenüber saß und mir in vielen langen Gesprächen so vieles über die GTZ und die deutsche Entwicklungspolitik verständlich machte!

Nicht zu vergessen auch Catherine-Isabel Froehling für den methodischen und fachlichen Support! Das war echt super!

“Last but not least” ein großes Dankeschön an alle, die mir geholfen haben und die hier nicht mehr namentlich erwähnt werden können. Ich denke, ihr wisst schon wer gemeint ist, ohne dass ich Eure Namen hier aufzähle!

1. Einleitung

In der im Jahr 2000 in New York verabschiedeten Milleniumserklärung, wie auch in dem damit verbundenen Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung, wird ausdrücklich die Bedeutung einer verantwortungsvollen und effizienten Regierungsführung („good governance“) als Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung und damit zur Erreichung des globalen Entwicklungsziels der Armutsbekämpfung hervorgehoben. Daher richtet die Bundesrepublik Deutschland die Schwerpunkte ihrer bilateralen Zusammenarbeit daraufhin aus. In diesem Bereich nehmen Vorhaben zu den Themen Dezentralisierung und Kommunalentwicklung eine wichtige Position ein.

Der Begriff „good governance“ wurde von der Weltbank bereits gegen Ende der 80er Jahre in Folge der Strukturanpassungsstrategien in die entwicklungspolitische Diskussion eingeführt. Er entstand aus der Erfahrung, dass entwicklungspolitische Maßnahmen keinen Erfolg haben können, wenn nicht gewisse Mindeststandards an politisch-gesellschaftlichen Rahmenbedingungen vorhanden sind. Unmittelbar danach haben auch in Deutschland die Bemühungen, Einfluss auf die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen der Partnerländer zu nehmen, stark an Bedeutung gewonnen. „Good governance“ ist daher nicht nur ein entwicklungspolitisches Rahmenkonzept, sondern auch ein wichtiges Förderkriterium, welches die Vergabe deutscher bilateraler Hilfe konditioniert. Diese Kriterien sind somit Voraussetzung und Inhalt deutscher Entwicklungspolitik.

Zur Erreichung dieses Ziels bilden Dezentralisierungsvorhaben ein wichtiges Handlungsfeld und sind integraler Bestandteil von „good governance“-Strategien, da sie direkt Einfluss auf den allgemeinen politisch-gesellschaftlichen Rahmen eines Landes zu nehmen versuchen. Die deutsche Entwicklungspolitik beabsichtigt daher durch Dezentralisierung die demokratische Ausrichtung eines Staates zu fördern.

Der Arbeit liegt ein breites Verständnis von Dezentralisierung zu Grunde, welches nicht zwangsläufig von einem richtungsgebundenen Kompetenztransfer von der Zentralebene zur mittleren (Provinzen, Distrikte) oder lokalen Ebene (Gemeinden, Städte) ausgeht, sondern vor allem auf eine effiziente Kompetenzaufteilung und Kompetenzwahrnehmung zwischen und innerhalb der vertikalen Verwaltungshierarchie abzielt. Das zugrunde liegende Dezentralisierungsverständnis knüpft daher deutlich an den Begriff „Multi-Level Governance“^[1] an, womit auch der inhaltliche Bezug zu „good governance“ verdeutlicht werden soll.

Obwohl die Unterstützung von Dezentralisierungsprozessen in den Partnerländern kein neues Thema ist, haben Dezentralisierungsstrategien aufgrund der veränderten politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, sowie des sich damit verändernden internationalen „agenda setting“ in der Entwicklungspolitik in den letzten 15 Jahren offensichtlich an Bedeutung gewonnen. So sind in Folge dieser zunehmenden Popularität von Dezentralisierungsvorhaben nach Meinung verschiedener Autoren auch die Hoffnungen in den Erfolg dieser Maßnahmen gestiegen. In Lateinamerika liegt die Akzentuierung der Erwartungen an den Dezentralisierungsprozesses auf einer Erhöhung der makroökonomischen Stabilität, verbunden mit einer effizienteren Ressourcenallokation.

Das entwicklungspolitische Engagement Deutschlands im Bereich der Dezentralisierung findet in einem gesamtgesellschaftlichen Umfeld statt, dessen politische Rahmenbedingungen oft sehr instabil und wechselhaft sind. Regierungshandeln und interne Entwicklungen des Partnerlandes sind daher für die deutschen Entwicklungsexperten nur schwer prognostizierbar. Diese Tatsache betrifft die Dezentralisierungsvorhaben in besonderem Maße, da diese ja gerade auf eine Veränderung der politischen (aber auch gesellschaftlichen) Rahmenbedingungen hinwirken. Die Bundesrepublik Deutschland nimmt in ihren bilateralen Vorhaben überwiegend eine Finanzierungs- oder Beratungsfunktion ein, da die Ausführung der entwickelten Beratungsansätze traditionell in der Verantwortung einer nationalen Partnerinstitution liegt. Die nationalen Akteure in den Partnerländern (einschließlich der „Counterparts“) als Teil des politischen Systems stehen wiederum in einer Wechselwirkung zu diesem. Das heißt sie reagieren auf veränderte Rahmenbedingungen ebenso wie sie diese auch beeinflussen.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, wie schnell und in welcher Form die deutschen Beratungsstrategien in einem wechselhaften politischen Medium auf Veränderungen des Prozessrahmens reagieren und auf welche Weise sie diese Veränderungen im Vorfeld mit beeinflussen können. Um den Begriff der Veränderungen operabel zu machen, konzentriert sich der Hauptteil der Arbeit auf drei thematische Schwerpunkte, welche jeweils für sich gesehen entscheidende Wendepunkte im Verlauf des nicaraguanischen Dezentralisierungsprozesses darstellen. Es handelt sich dabei um die Themenkomplexe „normativ-legaler Rahmen“, „politisch-konzeptioneller Rahmen“ und „Fiskaldezentralisierung“. An ihnen wird jeweils exemplarisch die Strategieausrichtung und Strategieweiterentwicklung der GTZ vor und nach den jeweils charakteristischen Prozessmarken geprüft. Durch diese methodische Zweiteilung werden im Weiteren zwei untergeordnete Fragestellungen mitbehandelt. Das betrifft im Bereich der ex-ante Analyse die Frage nach den Handlungsspielräumen und Einwirkungsmöglichkeiten der GTZ und im Bereich der ex-post Analyse die Frage nach der Anpassungsfähigkeit und Flexibilität der deutschen Beratungsstrategien.

Als empirisches Fallbeispiel dient - wie bereits erwähnt – die Arbeit der GTZ im Bereich Dezentralisierung in dem zentralamerikanischen Staat Nicaragua. Nicaragua eignet sich insofern als Forschungsobjekt, da es ein Schwerpunktland der deutschen Entwicklungspolitik ist. Daher müssen hier die Wirkungen von Dezentralisierungsstrategien alleine schon aufgrund des Umfangs der deutschen Bemühungen eine stärkere Beachtung erfahren.

Aus dem Akteursspektrum der deutschen Entwicklungspolitik wurde die GTZ deshalb ausgewählt, da sie naturgemäß im Themenbereich der Dezentralisierungsvorhaben eine wichtige Position einnimmt und den heutigen Dezentralisierungsprozess von Anfang an auf verschiedene Arten und Weisen unterstützt hat. Nach einem Praktikumsaufenthalt bereits im Herbst 2001 verbrachte ich im Rahmen dieser Magisterarbeit im Herbst 2004 erneut 3 Monate zu Forschungszwecken in Managua (Nicaragua), wo ich inhaltlich und logistisch durch das Vorhaben PRODELFIS betreut wurde.

Durch Expertengespräche, teilnehmende Beobachtung und die Auswertung sowohl interner als auch vor Ort veröffentlichter Materialien, konnten wichtige Daten für die Arbeit erhoben werden. Da die GTZ zwar schon vor 1990 in Nicaragua präsent war, aber eine dauerhafte Förderung des aktuellen Dezentralisierungsprozesses aufgrund der politischen Ereignisse erst zu Beginn der 90er Jahre einsetzen konnte, liegt der Analyse der Zeitraum von 1992 – 2004 zugrunde. In diesem Jahr nahm das Gemeindeförderungsprojekt FAMU unter der ersten frei gewählten und formell demokratischen Regierung Nicaraguas durch Violeta Chamorro seine Arbeit auf. Insgesamt konnten eine Vielzahl von aktuellen und ehemals am Dezentralisierungsprozess beteiligten Personen für ein Gespräch gewonnen werden. Dies beinhaltete sowohl Repräsentanten der GTZ als auch vor allem Repräsentanten fast aller für den Dezentralisierungsprozess wichtigen nationalen Institutionen und der Zivilgesellschaft. Dadurch wurde es möglich, sowohl Änderungen in Verfahrensweisen und Umständen der Projektarbeit und des Prozessverlaufs, als auch persönliche Wahrnehmungen zu erfassen, was die Untersuchungen dementsprechend bereichert hat. Von der vielerorts erwähnten Zurückhaltung der GTZ, sowie der staatlichen wie auch nicht-staatlichen Institutionen des Partnerlandes Nicaragua bzgl. der Informationsweitergabe, konnte ich rückblickend im gesamten Verlauf meiner Recherchetätigkeit für die vorliegende Arbeit nur wenig spüren.

Im ersten Kapitel soll zunächst einmal ein Überblick über die theoretischen Dezentralisierungskonzepte, sowie über den Stand der aktuellen Dezentralisierungsdebatte geschaffen werden. Im Anschluss daran werden im zweiten Kapitel die deutsche Entwicklungspolitik und die GTZ thematisiert. Hier wird ein kursorischer Rückblick auf die Hauptstrategien deutscher Entwicklungspolitik seit 1990 gegeben werden, welcher in für die Fragestellung der Arbeit sinnvoller Weise den Wandel derselbigen in den letzten 15 Jahren darstellt. Vor diesem Hintergrund wird dann kurz die GTZ als Durchführungsorganisation für Technische Zusammenarbeit (TZ) innerhalb der deutschen Entwicklungszusammenarbeit charakterisiert.

Der Gegenstand der ersten Hälfte des Hauptteils der Arbeit wird dann der nicaraguanische Dezentralisierungsprozess selbst sein. Hier geht es um eine kurze Charakterisierung der Gemeinden, sowie des politischen-institutionellen Rahmens, der diese umspannt. Auf einer geschichtlichen Retrospektive aufbauend, wird so die sozioökonomische, normative und institutionelle Entwicklung der Gemeinden und damit des Dezentralisierungsprozesses ab der Demokratisierung Nicaraguas seit 1990 abgehandelt. Hier soll zum einen verdeutlicht werden, wo Schwachstellen im regulativen Gefüge der vertikalen Verwaltungshierarchie Nicaraguas lagen und liegen, sowie zum anderen, welche wegweisenden Ereignisse oder Entscheidungen zu den aus heutiger Sicht charakteristischen Wendungen im Dezentralisierungsprozess führten. Erst ein grundlegendes Prozessverständnis ermöglicht es, die im Bezug auf die Fragestellung wichtigen Strategien der GTZ in Nicaragua zu verstehen.

Im zweiten Block des Hauptteils werden dann, auf den vorher gewonnenen Erkenntnissen aufbauend, die Beratungsstrategien der GTZ im Vordergrund stehen. Nach einer kurzen Einführung über das Engagement der GTZ in Nicaragua im Allgemeinen, folgen die einzelnen Prozessmarken der Beratungsstrategien. Das erste Beispiel wird der normativ-legale Prozessrahmen sein, wo es im Wesentlichen um die Verfassung, sowie um das Gemeindegesetz („Ley de municipios“) geht. Als zweites Beispiel steht der politisch-konzeptionelle Rahmen der Dezentralisierung im Mittelpunkt, dessen Kern die Ausarbeitung einer nationalen Dezentralisierungspolitik umfasst. Schließlich bildet im Zusammenhang mit der Fiskaldezentralisierung das 2003 in kraft getretene Transferzahlungsgesetz („Ley de Transferencia“) zur Regelung des prozentualen Anteils der Gemeinden am nationalen Haushalt den letzten und aktuellsten Entwicklungspunkt. Diese drei Beispiele teilen den bislang stattfindenden Dezentralisierungsprozess sowohl zeitlich als auch inhaltlich in drei Phasen ein, wobei man aber beachten muss, dass sich diese gleichzeitig zeitlich wie inhaltlich überschneiden.

Im abschließenden Verlauf der Arbeit soll dann noch ein kurzer Ausblick auf die weitere strategische Ausrichtung der GTZ im erwarteten Verlauf des Dezentralisierungsprozesses erstellt werden. Durch die Zusammenfassung der Ergebnisse, kann auf ihrer Grundlage eine Bilanz der Tätigkeit der GTZ im Bereich der Dezentralisierung in Nicaragua erstellt werden. Damit soll eine Annäherung an die Fragestellung, wie groß war der Einfluss der GTZ auf politische Veränderungen in Nicaragua war und wie gut konnte man sich an diese anpassen konnte, erarbeitet werden.

In der Literatur stehen die erwähnten Hoffnungen und Erwartungen an die Dezentralisierungsmaßnahmen einer zwar größer werdenden, aber noch immer begrenzten empirischen Evidenz im Sinne einer systematischen Auswertung der bereits zahlreich vorhandenen Erfahrungen gegenüber (vgl. Thomi 2001). Eine sehr kleine Anzahl wissenschaftlicher Fallstudien steht im Gegensatz zu einer sehr großen Anzahl verschiedener theoretischer Abhandlungen (meist aber unter rekursorischer Einbeziehung von Fallbeispielen) über die Dezentralisierung (vgl. z.B. Thomi 2001, Pinto 1999, Steinich 1997, Simon 1993 oder Rondinelli 1983). Immer wieder wird der Mangel an einer empirischen Basis zur entwicklungspolitischen Beurteilung beklagt (vgl. Simon 1993 und Thomi 2001). Dies ist umso verwunderlicher, wenn man bedenkt, dass die Bedeutung von Dezentralisierung als Teil einer sozialen Entwicklungsstrategie schon zu Beginn der deutschen Entwicklungspolitik in den 60ern beschrieben und in ihrer Problematik erkannt wurde (so z.B. Behrendt 1965). Es besteht also seit jeher genau dort eine Forschungslücke, wo durch die Zusammenarbeit von Wissenschaft und Praxis neue Erkenntnisse gefördert werden können. Deshalb ist die Fragestellung nach der Anpassungsfähigkeit der deutschen Beratungsstrategien in einem konkreten Entwicklungsland nicht nur eine Brücke zwischen dem nationalen Politikprozess und der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, sondern auch und vor allem zwischen politikwissenschaftlicher Theorie und entwicklungspolitischer Praxis. Der Versuch der systematischen und wissenschaftlichen Aufarbeitung des entwicklungspolitischen Engagements Deutschlands in Nicaragua anhand der Tätigkeit der GTZ vor dem Hintergrund einer Fragestellung, die sowohl eine theoretische Auseinandersetzung mit dem Thema Dezentralisierung, als auch deren Anwendung auf einen empirischen Fall erfordert, stellt einen wichtigen Beitrag zur aktuellen Dezentralisierungsdebatte dar.

Letztendlich dient diese Arbeit zur Erforschung eines Teilbereichs der entwicklungspolitischen Praxis Deutschlands und steht damit perspektivisch in einem größeren Zusammenhang. Der gewählte Ansatz soll dazu beitragen, weitere Erkenntnisse über die Technische Zusammenarbeit zu erlangen, um einen grundlegenden Bezug zwischen theoretischen Konzepten der Dezentralisierung und den konkreten praktischen Erfahrungen in einem bestimmten Entwicklungsland herzustellen. Es ist mir durchaus bewusst, dass durch die Beschränkung auf die GTZ und lediglich eines Landes als empirische Evidenz, die sich ergebenden Schlussfolgerungen nur bedingt Anspruch auf Allgemeingültigkeit stellen können. Doch hoffe ich, dass ich mit meiner Arbeit einen Beitrag sowohl zur Forschung als auch zur in der Praxis stattfindenden Diskussion im Bereich der Dezentralisierungsstrategien liefern kann. Die Ergebnisse sollen zu einer weiteren Beschäftigung mit diesem sicherlich wichtigen Themenbereich anregen.

2. Theoretische Grundlagen zum Begriff der Dezentralisierung

“Decentralization has, not only an administrative value, but also a civic dimension, since it increases the opportunities for citizens to take interest in public affairs; it makes them get accustomed to using freedom. And from the accumulation of these local, active, persnickety freedoms, is born the most efficient counterweight against the claims of the central government, even if it were supported by an impersonal, collective will.” Alexis de Toqueville

2.1 Entwicklungspolitische Einordnung des Dezentralisierungsbegriffs

Wie das obige Zitat beweist, ist die Debatte um die Dezentralisierung nicht im Mindesten eine Erscheinung der der Nachkriegsgeschichte. Das Zitat Tocquevilles aus dem 19. Jhd. über Dezentralisierung ist dabei so modern, dass es genauso gut aus dem Jahr 2005 stammen könnte.^[2] Bevor aber der Begriff „Dezentralisierung“ näher erläutert wird, soll geklärt werden, wie er sich in die entwicklungspolitische Agenda einfügt. Dabei ist vor dem Hintergrund der Fragestellung besonders seine Positionierung innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik von Interesse (siehe Kap. 2.3).

Zum ersten ist zu sagen, dass Dezentralisierung sowohl im Bereich der bilateralen, als auch im Bereich der multilateralen Entwicklungspolitik Priorität genießt (GTZ 2001, S. 2). Da Dezentralisierung ein zentrales Element des international verbreiteten Paradigmas „good governance“^[3] ist (vgl. Pitschas 2001, UNDP 1998, Ribot 2001), bedarf es einer näheren Betrachtung des selbigen.^[4] Der Begriff „good governance“ tauchte erstmalig (zumindest in Form einer Publikation) in einer Weltbank-Studie im Jahr 1989 auf (vgl. Hammel 2001, Weltbank 1989). So heißt es dort:

„Even more fundamental in many countries is the deteriorating quality of government, epitomized by bureaucratic obstruction, pervasive rent-seeking, weak judicial systems, and arbitrary decision-making. All of this adds heavily to the cost of doing business and discourages investors” (Weltbank 1989, S. 3)

Dieses Zitat thematisiert einen Zusammenhang zwischen politischen Rahmenbedingungen und Entwicklung und ist dabei Ausdruck seiner Zeit, insbesondere der nur bedingt erfolgreichen Strukturanpassungsprogramme, sowie einer einseitig auf ökonomischen Erfolg ausgerichtete Programmplanung in der Entwicklungspolitik (vgl. Winter 2005).

Die Bedeutung von „good governance“ erschließt sich, wenn man den Begriff von „government“ abgrenzt. Unter „government“ versteht man vereinfacht gesagt „die Gesamtheit der institutionalisierten Formen des Regierens“ (Pitschas 2001, S. 129). Der Begriff „governance“ umfasst demnach diese Gesamtheit, schließt aber auch „informelle Regelungen“ und „nicht-institutionalisierte Formen des Regierens“ (ebenda) ein. Theoretisch lässt sich der Begriff „governance“ auch in der Schnittmenge der drei Politikdimensionen (polity, politics und policy) verorten. Er betrifft also den politisch-konstitutionellen Handlungsrahmen, die Ziele und Aufgaben von Politik sowie die Interaktion der am politischen Geschehen beteiligten Akteure.^[5] So definiert es auch Pitschas, wenn er schreibt:^[6]

„“Governance“ beschreibt in diesem Sinne allgemein und übergreifend die Steuerung, Ordnung und das Management in und zwischen Institutionen bzw. Organisationen des öffentlichen Sektors, des „Dritten Sektors“, der Zivilgesellschaft und privater Initiative.“ (Pitschas 2001, S. 130)

Durch das Attribut „good“ wird der Steuerungsdirektive „governance“ noch eine zusätzliche normative Dimension verliehen.^[7] „Good governance“ ist also dann gegeben, wenn die zielgerichteten Interaktionen zwischen den politischen und gesellschaftlichen Akteuren innerhalb der beschriebenen Schnittmenge unter Berücksichtigung fundamentaler ethischer und moralischer Normen (v.a. der Menschenrechte) möglichst reibungsfrei und effizient verlaufen. Um den Begriff zu operationalisieren, wurde er im Laufe der internationalen Diskussion auch an fünf Kriterien festgemacht, die da wären: Rechenschaftspflicht über die Verwendung öffentlicher Mittel (accountability), Nachvollziehbarkeit von öffentlichen Entscheidungen (transparency), Berechenbarkeit des Verhaltens von Repräsentanten des öffentlichen Sektors (predictability), ausreichende Informationen für alle Akteure einer Volkswirtschaft (openness) und Verbindlichkeit des bestehenden Rechts für alle (rule of law) (Hammel 2001, S. 190). Vor dem Hintergrund dieser fünf Kriterien kann nun der Bedeutungszusammenhang zwischen „good governance“ und Dezentralisierung hergestellt werden:

“Decentralization is the logical application of the core characteristics of good governance at the sub-national and local levels. These characteristics include accountability, transparency, rule of law and responsiveness.” (UNDP 1998, S. 9)

In den 90ern erkannte man in Folge dessen zunehmend an, dass “governance” auf lokaler Ebene beginnt und somit „local governance“ die konzeptuelle Basis für „good governance“ darstellt (vgl. UNDP 1998, S. 6). Diese Erkenntnis erhöhte die Bedeutung von Dezentralisierung. So ist der Begriff „good governance“ heute in der Entwicklungspolitik allgegenwärtig und damit auch die Dezentralisierung. Die acht Millenium Development Goals (MDG), die heute sowohl international als auch national die entwicklungspolitische Agenda beeinflussen, enthalten ein eindeutiges Bekenntnis zu „good governance“ (vgl. UN 2000, S. 4 und S. 6).

Weiterhin ist Dezentralisierung ein Gegenpart zur Globalisierung. So heißt es in einem Dokument des UNDP:

„Globalization often removes decisions from the local and national stage to the global sphere of multi-nations or non-national interests. Decentralization on the other hand brings decision-making back to the sub-national and local levels.” (UNDP 1998, S. 8)

Die Entwicklungspolitik Deutschlands reagierte auf die zunehmende Bedeutung von „good governance“ durch die Empfehlung des Wissenschaftlichen Beirats des BMZ „in Zukunft auch dem politischen System unserer Partnerländer mehr Beachtung zu schenken“ (BMZ 1990), und der darauf folgenden Verkündigung von den „neuen politischen Kriterien“ (Spranger 1991) des damaligen BMZ-Ministers Carl-Dieter Spranger (CSU) (siehe dazu auch Kap. 3.1). Die deutsche Interpretation von „good governance“ ist deutlich politischer, da sie großen Wert auf die Beachtung von demokratischen Grundprinzipien und Menschenrechten legt (vgl. Hammel 2001, S. 192)^[8]. Die fünf Kriterien der deutschen Entwicklungspolitik lauten: Menschenrechte, Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, marktorientierte soziale Wirtschaftsordnung und Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns (vgl. Spranger 1991, S. 893). Sie sind sowohl Voraussetzung als auch Inhalt deutscher Entwicklungspolitik.^[9]

Zur Erreichung dieses Ziels bilden Dezentralisierungsvorhaben eines der wichtigsten Handlungsfelder und sind integraler Bestandteil von „good governance“-Strategien, da sie sich direkt auf die Regulierung der Interaktion zwischen den drei Politikdimensionen auswirken und somit großen Einfluss auf den allgemeinen politisch-gesellschaftlichen Rahmen eines Landes haben. Dies kann sich zum Beispiel darin äußern, dass Dezentralisierungsvorhaben in der Entwicklungspolitik den Demokratieprozess eines Partnerlandes von der lokalen Ebene aus vorantreiben können (BMZ 2002). Bezogen auf die erwähnten politischen Kriterien fördert Dezentralisierung vor allem die Partizipation der Bevölkerung an politischen Entscheidungen sowie die entwicklungspolitische Orientierung staatlichen Handelns, also im Allgemeinen der demokratischen Ausrichtung eines Staates. Bezogen auf die aktuellen, vom BMZ vorgegebenen Ziele^[10] von Entwicklungspolitik (Armutsminderung, Frieden und Umweltschutz) sollen Dezentralisierungsvorhaben vor allem ihre Wirkung im Bereich Armutsminderung entfalten^[11].

Die GTZ untersucht zurzeit den Zusammenhang zwischen Dezentralisierungspolitiken und Friedenssicherung. Mit Dezentralisierungsstrategien verbindet man gemeinhin auch eine demokratische Stabilisierung (so z.B. Thomi 2001, S. 35), weswegen Dezentralisierung sowohl im Bereich Konfliktprävention, als auch im Bereich der Friedenssicherung in post-konfliktiven Ländern einen stabilisierenden und zivilisierenden Beitrag leisten kann.^[12]

Im Folgenden soll nun die Bedeutung des Begriffs Dezentralisierung untersucht werden.

2.2 Begriffsbestimmung und Typologien der Dezentralisierung

Im allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet Dezentralisierung meist einen Prozess, bei dem fiskalische, politische und/ oder administrative Verantwortlichkeiten von einer zentralen Ebene auf niedrigere Regierungs- oder Verwaltungsebenen übertragen werden (so z.B. Thomi 2001, S. 17, Schmidt 1995, S. 223 oder Behrendt 1968, S. 525). In den 90er Jahren hat sich der Begriff „Dezentralisierung“ zu einem der meistgebrauchten Schlagwörter in der Entwicklungspolitik (aber auch in der Wirtschaftspolitik) entwickelt. Damit er nicht zum „buzzword“ (van der Walle 2005) degeneriert, ist es zwingend notwendig, ihn und seine Derivate möglichst präzise zu definieren.

Grundsätzlich stellt Dezentralisierung kein eigenes Konzept dar, sondern ist als Überbegriff verschiedener Konzepte, die klar voneinander getrennt werden müssen einzuordnen (vgl. Oluwu 2001, S. 2, Weltbank 2005).^[13] So beschreibt Oluwu die Dezentralisierung als: „a relative, complex and multidimensional process“ (Oluwu 2001, S. 2).^[14]

In einer ersten Differenzierung muss man unterscheiden zwischen vertikaler Dezentralisierung und horizontaler Dezentralisierung (vgl. Schmidt 1995, S. 223). Während bei einer vertikalen Dezentralisierung Ressourcen von einer zentralen Organisationseinheit auf untergeordnete Instanzen übertragen werden, meint die horizontale Dezentralisierung die Umverteilung von Ressourcen innerhalb einer Organisationseinheit (ebenda).

So gibt es im Weiteren eine Vielzahl von Definitionen und Typologien von Dezentralisierung. Sie differenzieren entweder nach der Art des Empfängers der dezentralisierten Leistungen (staatlich, halbstaatlich, privat), nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen (einfache Verwaltungsbefugnisse oder echte Entscheidungskompetenzen) oder nach dem Anwendungsbereich (Politische Legitimation, Administration, Fiskaldezentralisierung). Je nachdem, ob die beabsichtigten Wirkungen von Dezentralisierung beispielsweise eher ökonomischer oder eher politischer Natur sind, ändert sich auch das benutzte Vokabular (vgl. Oluwu 2001, S. 2). In diesem Zusammenhang entstand logischerweise auch eine Fülle von Begriffen, deren Zusammenstellung aber den Umfang dieser Arbeit sprengen würde.

Rondinelli, Cheema und Nellis^[15] leisteten einen wichtigen Beitrag zum heutigen Dezentralisierungsverständnis. Sie erschufen 1983 im Auftrag der Weltbank eine Klassifizierung von Dezentralisierung, deren Vokabular – obgleich schon oft kritisiert und ergänzt (siehe Thomi 2001) – noch heute die Dezentralisierungsdebatte prägt. Ihre Einteilung ist vierdimensional und unterscheidet zwischen der Art des Empfängers der transferierten Ressourcen, sowie nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen (siehe Abb. 1). Die so entstehende 2x2-Matrix^[16] besteht aus den Begriffen Dekonzentration, Delegation, Devolution und Privatisierung.^[17]

Abb. 1.: Dezentralisierungsmatrix nach Rondinelli et al.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: eigene Anfertigung)

Die Übertragung von Verantwortlichkeiten und Kompetenzen im Falle einer Dekonzentration spielen sich dabei stets innerhalb der zentralstaatlichen Verwaltungsstruktur ab und können wie folgt charakterisiert werden:

„It is a shifting of the workload from centrally located officials to staff or offices outside of the national capital.” (Rondinelli et al. 1983, S. 14)

Sie ist damit die schwächste Form von Dezentralisierung, da es sich lediglich um eine Umschichtung von Verwaltungskompetenzen innerhalb der zentralstaatlichen Verwaltungsstruktur handelt (vgl. Weltbank 2005). Allerdings schafft sie räumliche Nähe zwischen den zentralen Institutionen und den untergeordneten Verwaltungsebenen. Dadurch können nationale Politiken besser an die Konditionen vor Ort angepasst werden (vgl. Rondinelli et al. 1983, S. 15).

Im Unterschied dazu können bei der Delegation Verwaltungskompetenzen und spezifische Funktionen auch auf nicht- oder halb-staatliche Träger aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich übertragen werden (vgl. Thomi et al. 2001, S. 17). Die Trägereinheit genießen dabei weitgehende Unabhängigkeit in der Art und Weise wie sie ihre Aufgaben wahrnimmt und unterliegt nur einer indirekten Kontrolle durch den Staat, dem gegenüber sie aber letztlich verantwortlich ist (Rondinelli et al. 1983, S. 19, Weltbank 2005). In Deutschland wäre die Schaffung der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) als GmbH ein Beispiel für Delegation.

Als extensivste Form der Dezentralisierung gilt gemeinhin die Devolution. Hier besteht eine „tatsächliche Übertragung von legislativen und exekutiven Funktionen auf selbstständige lokale Gebietskörperschaften“ (Thomi et al. 2001, S. 18). Somit werden so also nicht nur Kompetenzen, sondern auch autonome Funktionen auf die Gebietskörperschaften übertragen. Deren Ausübung entzieht sich im Folgenden der Kontrolle des Zentralstaats. Hierzu die Weltbank:

“In a devolved system, local governments have clear and legally recognized geographical boundaries over which they exercise authority and within which they perform public functions. It is this type of administrative decentralization that underlies most political decentralization.” (Weltbank 2005)

Rondinelli et al. unterscheidet weiterhin die Privatisierung als eine Form der Dezentralisierung. Darunter versteht man ähnlich wie bei der Delegation eine Übertragung staatlicher Aufgaben auf den privaten Sektor mit dem Unterschied, dass hier eine staatliche Kontrollfunktion nicht mehr fortbesteht (Thomi et al. 2001, S. 18, Rondinelli et al. 1983, S. 28).

Die Begrifflichkeiten von Rondinelli et al. liefern ein gutes Verständnis von Dezentralisierung. Sie sind allerdings eher theoretischer Natur. In der Praxis hingegen unterscheidet man oft nach dem Medium, in dem Dezentralisierung stattfindet. Dies geschieht durch die Bezeichnungen politische Dezentralisierung, administrative Dezentralisierung und Fiskaldezentralisierung (vgl. Ribot 2001, Weltbank 2005)^[18]. Ein Dezentralisierungsprozess ist jedoch in der Realität nicht entweder politisch oder administrativ, sondern ist meistens charakterisiert durch eine funktionale Mischung aus allen drei Bereichen (UNDP 1998, S. 9).^[19]

Politische Dezentralisierung zielt darauf ab die Entscheidungskompetenzen der lokalen Bevölkerung und/oder deren gewählter Vertreter zu erhöhen (Weltbank 2005). Damit verbindet man auch das Bemühen, die Partizipation und die Partizipationsmöglichkeiten in den lokalen politischen Prozessen zu erhöhen (Ribot 2001). Ausgehend von der Erkenntnis, dass die lokale Bevölkerung besser über die Situation vor Ort informiert ist, erhofft man sich durch politische Dezentralisierung eine zielgenauere Erarbeitung von Problemlösungen, welche die Interessen der Bevölkerung vor Ort besser berücksichtigt, als dies eine nationale bzw. zentrale Behörde könnte. Somit erhöht sich auch die Legitimität der vor Ort getroffenen Entscheidungen. Ein wichtiger Punkt der politischen Dezentralisierung ist die Direktwahl lokaler Repräsentanten (beispielsweise der Bürgermeister), die eine bedeutende Rolle für die demokratische Konsolidierung eines Staates einnimmt (vgl. Burchardt 2005, S. 3). Strategien in diesem Bereich zielen oft auf eine Änderung des legalen Rahmens (z.B. Wahlgesetz) oder gar der Verfassung ab. Sie betreffen aber auch die Stärkung von Parteien, Parlamenten, politischen Interessengruppen oder allgemein gesagt einer pluralistischen Demokratieform (Weltbank 2005).^[20]

Administrative Dezentralisierung hingegen meint generell einen Transfer von Entscheidungskompetenzen zu den lokalen Verwaltungseinheiten (vgl. Ribot 2001, S. 3). So heißt es in einer Veröffentlichung der Weltbank:

„Administrative decentralization seeks to redistribute authority, responsibility and financial resources for providing public services among different levels of government.” (Weltbank 2005)

Diese Definition entspricht der Beschreibung von Dezentralisierung im Einleitungssatz dieses Unterkapitels und zielt auf die Dezentralisierung der Verwaltung hin. Die administrative Dezentralisierung ist der „klassische Bereich der Reorganisation staatlicher Aufgaben“ (Thomi et al. 2001, S. 18). Hier steht die Übertragung von Kompetenzen im Vordergrund, welche die lokalen Ebenen ganz im Sinne des Subsidiaritätsprinzips darin bestärken sollen, Probleme dort zu lösen, wo sie entstehen.

Als dritte Form wäre die Fiskaldezentralisierung zu nennen. Sie ist eine zentrale Komponente von Dezentralisierung, da die lokalen Entscheidungsträger ihre erweiterten Kompetenzen im Sinne der administrativen Dezentralisierung nur wahrnehmen können, wenn sie auch über entsprechende finanzielle Ressourcen verfügen (vgl. Weltbank 2005). Strategien im Bereich der Fiskaldezentralisierung versuchen beispielsweise durch die Erhöhung von finanzpolitischen Kompetenzen die Kapitalressourcen der lokalen Verwaltungseinheiten zu verbessern (vgl. Krause-Junk/ Müller 1996). In vielen Entwicklungsländern besitzen die lokalen Verwaltungseinheiten die gesetzlichen Befugnisse, Steuern und Gebühren zu erheben. Das Problem besteht aber meistens darin, dass dieses Recht aus verschiedensten Gründen oft nicht oder nur unzureichend ausgeübt wird (vgl. Weltbank 2005 und Kap. 5.7). In der Praxis bedeutet die Fiskaldezentralisierung in der Regel auch eine Querschnittsverbindung zwischen politischer und administrativer Dezentralisierung (vgl. Ribot 2001, S. 3).^[21]

Insgesamt lässt sich Dezentralisierung als ein demokratisierender Liberalisierungsprozess beschreiben, der gemäß dem Subsidiaritätsprinzip die Verantwortlichkeiten in die Nähe der Betroffenen rücken soll. Es bleibt daher wichtig zu betonen, dass Dezentralisierung über den Bereich einer staatlichen Verwaltungsreform (bzgl. „government“) hinausgeht. Die regulative Wirkung von Dezentralisierung bezieht sich auf die Bereiche Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft entsprechend dem Begriff „governance“ (vgl. Thomi 2001, S. 19).^[22] Auf weitere Begriffskonzeptionen kann hier nicht näher eingegangen werden, jedoch ist es sinnvoll im nächsten Kapitel den Umgang mit dem Begriff Dezentralisierung innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik zu erläutern.

2.3 Der Dezentralisierungsbegriff in der deutschen Entwicklungspolitik

Die deutsche Entwicklungspolitik ist gekennzeichnet durch ein komplexes Zusammenspiel staatlicher, halbstaatlicher und privater Akteure (siehe Kapitel 3). Der konzeptuelle Umgang mit dem Begriff Dezentralisierung soll daher hinsichtlich der Fragestellung lediglich mit Bezug auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und auf die GTZ als dessen Auftragsempfänger belichtet werden.

Wie eingangs bereits erwähnt, orientiert sich das Dezentralisierungsverständnis im BMZ an den Vorgaben der Weltbank. So ist der Aufhänger des gültigen Positionspapiers zur Dezentralisierung ein Zitat der Weltbank, welches lautet:

„Decentralization, a set of policies that encompasses fiscal, political and administrative changes, can impact virtually all aspects of development.” (Weltbank 2001, zitiert in: BMZ 2002c, S. 5)

Hier wird die multidimensionale Bedeutung des Begriffs Dezentralisierung deutlich, welche regulativ auf die Bereiche Fiskaldezentralisierung, politische Dezentralisierung und administrative Dezentralisierung einwirken soll. Das BMZ formuliert seine Auffassung von Dezentralisierung daher wie folgt:

„Dezentralisierung im Verständnis der deutschen EZ bedeutet die Übertragung von Aufgaben, Ressourcen und politischen Entscheidungsbefugnissen an mittlere (z.B. Provinzen, Distrikte, Regionen) und untere Ebenen (Städte, Gemeinden, Dörfer).“ (BMZ 2002c, S. 8).

Die Begriffe „Aufgaben“, „Ressourcen“ und „politisch“ beziehen sich dabei erneut auf diese drei Bereiche. Allerdings ist im Verständnis des BMZ die administrative Dezentralisierung gleichbedeutend mit Dekonzentration (vgl. BMZ 2002c, S. 8). Zusätzlich wird die Möglichkeit der Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Teile der Privatwirtschaft oder der Zivilgesellschaft erwähnt (ebenda). Der Begriff Privatisierung wird aber nicht explizit genannt. Im Verständnis des BMZ ist Dezentralisierung sehr eng mit dem Thema „Lokale Selbstverwaltung“ verknüpft. Das Thema „Lokale Selbstverwaltung“ sieht „räumlich abgegrenzte Verwaltungseinheiten mit einem nennenswerten eigenen Aufgabenkreis, ausreichenden eigenen Ressourcen und demokratisch legitimen Vertretungsorganen“ (ebenda) vor. Auch hier findet sich die begriffliche Dreiteilung „Aufgaben“, „Ressourcen“ und „politisch“ wieder, was die inhaltliche Nähe beider Konzepte verdeutlichen soll. Außerdem ist in diesem Satz die implizite Vorstellung enthalten, dass eine wirkungsvolle Dezentralisierung möglichst im Sinne von Devolution verstanden werden soll (siehe Kap. 2.1 zur Definition von Devolution). Bei den zentralen Arbeitsfeldern der deutschen EZ in diesem Bereich unterscheidet das BMZ auch nicht mehr zwischen Dezentralisierung und ländlicher Entwicklung. Die zentralen Arbeitsfelder sind daher „Veränderungen des gesetzlichen und institutionellen Rahmens“, der „Aufbau institutioneller Kapazitäten“, die „Neugestaltung der Aufgabenverteilung“ und „Förderung von Partizipation auf lokaler Ebene“ (ebenda). Im übergeordneten Sinne versteht das BMZ Dezentralisierungsmaßnahmen als elementaren Kern von „good-governance“-Strategien, sowie als Beitrag zu Verwaltungsreformen (ebenda).^[23] Dazu sollte erwähnt werden, dass Dezentralisierung für das BMZ keineswegs als Panazee betrachtet wird, da man sich über deren Risiken durchaus bewusst ist (vgl. BMZ 2002c, S. 7).

Die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit bezieht sich in ihrem innerbetrieblichen Verständnis von Dezentralisierung auf die Position des BMZ. Sie übernimmt daher die zitierte Definition von Dezentralisierung, fügt ihr allerdings noch hinzu, dass diese Übertragung „im Rahmen möglichst kooperativer Beziehungen zwischen den Verwaltungsebenen“ (GTZ 2001, S. 3) geschehen sollte. Dieser Zusatz impliziert zum einen, dass Dezentralisierung nicht zwangsläufig pfadgebunden von der Zentralebene zu den unteren Ebenen ablaufen sollte, sondern eher im Sinne einer möglichst effizienten und reibungsfreien Regelung der Kompetenzverteilung zwischen den Ebenen verstanden wird („kooperativ“). Zum anderen beinhaltet dies bereits eine Handlungsanleitung, da die GTZ im Auftrag der Bundesregierung Dezentralisierungsvorhaben durchführt (siehe Kap. 3.3). Für Vorhaben im Bereich der Dezentralisierung bedeutet dies, dass sie genau diesen Übertragungsbereich zum Ziel haben, der sich dann auf die gesamte öffentliche Verwaltung bezieht (ebenda).^[24] Die GTZ differenziert hier nicht mehr explizit zwischen administrativer Dezentralisierung, politischer Dezentralisierung und Fiskaldezentralisierung. Gleichwohl unterscheidet sie aber zwischen Dekonzentration und Privatisierung im Sinne Rondinellis. Es wird hier noch weniger als beim BMZ ein begrifflich bestimmtes Konzept als Definitionsrahmen aufgeführt, da die GTZ in ihrer fachlichen Leitlinie naturgemäß mehr auf die praktische Durchführung von Dezentralisierungsvorhaben und deren Bedeutung hinzielt. Eine offene Konzeption des Dezentralisierungsverständnisses der GTZ ermöglicht eben auch eine größere Flexibilität in der Praxis. Auf der anderen Seite unterscheidet die GTZ aber deutlicher als das BMZ zwischen Dezentralisierung und Gemeindeförderung, obwohl sie den positiven Beitrag von Dezentralisierung zur Gemeindeförderung (und umgekehrt) hervorhebt (GTZ 2001, S. 3). Interessant ist die GTZ-Position im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip. Genau wie für das BMZ ist dieses Prinzip für die GTZ ein fundamentales Prinzip bei der Durchführung von Dezentralisierungsvorhaben. Während aber das BMZ in seinem Positionspapier davon spricht, was Subsidiarität bedeuten „sollte“ (BMZ 2003c, S. 9), benutzt die GTZ hierbei den Imperativ:

„Das Subsidiaritätsprinzip beinhaltet ein Entzugsverbot und ein Beistandsgebot: den übergeordneten Einheiten des Gemeinwesens ist es verboten, Aufgaben zu übernehmen, zu deren Erfüllung die untergeordneten Einheiten (besser) in der Lage sind; die übergeordneten Ebene stehen in der Pflicht, die untergeordneten Ebenen zur Selbstentfaltung zu befähigen.“ (GTZ 2001, S. 2)

In einem übergeordneten Sinne subsumiert die GTZ weiter ihre Dezentralisierungsvorhaben direkt unter die Paradigmen deutscher Entwicklungspolitik.^[25] So heißt es in der fachlichen Leitlinie zu Dezentralisierung:

„Dezentralisierung ist weiterhin als Positivmaßnahme zu verstehen, die insbesondere die politischen Kriterien der Förderung politischer Beteiligung und der Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns unterstützt.“ (GTZ 2001, S. 2).

Hier nimmt die GTZ direkt Bezug auf die unter Bundesminister Spranger eingeführten politischen Kriterien der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Sie bietet das Thema Dezentralisierung aufgrund seiner Bedeutung zur Schwerpunkt- und Programmbildung in der Technischen Zusammenarbeit an (vgl. GTZ 2001, S. 3). Im Zusammenhang mit anderen Entwicklungszielen stellt die GTZ fest, dass Dezentralisierung zur Armutsbekämpfung und zur Friedenssicherung (bzw. Konfliktprävention) beitragen kann (vgl. GTZ 2001, S. 2).

2.4 Dezentralisierung und “Multi-Level Governance“ – Annäherung an die Klärung eines begriffsimmanenten Missverständnisses

Wer sich mit dem Thema Dezentralisierung in der Entwicklungspolitik beschäftigt, wird früher oder später auf ein begriffsimmanentes Missverständnis stoßen.^[26] Dies rührt von der Semantik des Begriffs Dezentralisierung her. Spaltet man ihn in seine sprachlichen Komponenten auf, dann besteht er aus den Wortfragmenten „De-“, „zentral“ und „…ierung“. Somit impliziert der Begriff „De-zentral-isierung“ vom Wortlaut her das Gegenteil eines Prozesses, der sich auf das Zentrum (zentralstaatliche Ebene) konzentriert, wobei vor allem das Prozessergebnis hervorgehoben werden soll. Dies führt zu zwei verfälschten Vorstellungen über Dezentralisierung. So entsteht erstens der Eindruck, dass Dezentralisierung ein Prozess mit einer Finalität sei bzw. dass die Finalität des Dezentralisierungsprozesses sogar im Vordergrund stehen sollte. Dem wird allgemein widersprochen (Hinrichs 2001, Burchardt 2001, Ribot 2001, Thomi 2001, BMZ 2002c, GTZ 2001). Hinrichs formuliert dies folgendermaßen:

„Dezentralisierung ist also kein Ziel an sich, sondern sie ist ein Instrument, um Entwicklungsziele zu erreichen.“ (Hinrichs 2001, S. 281)

Zweitens wäre Dezentralisierung vom Wortlaut her als ein richtungsgebundener Prozess zu verstehen, der prinzipiell und ausschließlich von der zentralen Ebene zu den mittleren und unteren Ebenen verläuft. Verstärkt wird dieser Eindruck durch die Tatsache, dass BMZ und GTZ den Dezentralisierungsprozess auch genau so definieren (siehe Kap. 2.3).^[27] Dem wird in der Literatur nicht direkt widersprochen, was auch mit der Tatsache zusammenhängt, dass der „klassische Entwicklungsstaat“ sich durch eine aufgeblähte und ineffektive Verwaltungsstruktur auszeichnet, die einer defizitären Lokalverwaltung gegenüber steht (vgl. Nuscheler 2004 und Andersen 1996). So ist natürlich unbestritten, dass die Richtung von der Zentralebene zu den untergeordneten Ebenen unter diese Voraussetzungen eine entwicklungspolitisch sinnvolle Maßnahme ist. Dies ist aber eine Vereinfachung, welche in der Stringenz des Wortes nicht der Praxis entspricht. Die GTZ in Nicaragua hat sich beispielsweise keineswegs darauf beschränkt, Verantwortlichkeiten von „oben“ nach „unten“ zu transferieren, sondern investierte auch mindestens genauso viel Arbeit in die Stärkung zentralstaatlicher Institutionen, was beispielsweise die jahrelange, enge Partnerschaft der GTZ mit dem nicaraguanischen Gemeindeförderungsinstitut (INIFOM) belegt. Würde man exakt der Semantik des Begriffs Dezentralisierung folgen, dann wäre diese ein Prozess, welcher sich auf einem Kontinuum hin zu einem föderalen (oder in konsequenter gedanklicher Weiterführung sogar atomisierten) System bewegen würde – eine Annahme, die sowohl in der Theorie als auch in der Praxis völlig unsinnig wäre.

Um diesem Missverständnis aus dem Weg zu gehen, wäre es sinnvoll den Begriff Dezentralisierung durch einen anderen Begriff zu ersetzen. Dabei würde sich der Terminus „Multi-Level Governance“ anbieten. Er entstammt der Debatte über die Strukturpolitik der EU und der Beteiligung der Regionen an den EU-Entscheidungsprozessen (vgl. Bache/Flinders 2004, S. 2). Der wesentliche und offensichtlichste Bestandteil dieses Begriffs ist damit „governance“.^[28] „Governance“ kann hier ganz im Sinne der oben aufgeführten Definition von Pitschas (siehe Kap. 2.1) verstanden werden. Während „governance“ die Bedeutung verschiedener Regierungsebenen bereits beinhaltet, stellt sich nun aber die Frage, wie sich die Verknüpfung zwischen diesen Ebenen konstituiert (vgl. Peters/ Pierre 2004, S. 79). „Multi-Level Governance“ ist dabei weniger durch einen formalen und legalen Rahmen, sondern eher durch eine „negotiated order“ charakterisiert (vgl. Kohler-Koch 1996 und Scharpf 1997, beide zitiert in: Peters/ Pierre 2004, S. 81). So definiert Marks „Multi-Level Governance“ wie folgt:

„(…) a system of continuous negotiation among nested government at several territorial tiers” (Marks 1993 zitiert in: Bache/ Flinders 2004, S. 3)

Hier zeigt sich eine deutliche Parallele zur Definition der GTZ von Dezentralisierung (siehe Kap. 2.3), die ebenfalls eine effiziente Kooperation zwischen den Ebenen betont. „Multi-Level Governance“ hat im Weiteren sowohl eine horizontale wie auch eine vertikale Dimension ganz wie die Unterteilung der Dezentralisierung in horizontale und vertikale Dezentralisierung (siehe Kap. 2.2). Das Wort „Multi-Level“ betont dabei die wachsende Vernetzung zwischen den verschiedenen Regierungs- und Verwaltungseinheiten („government“), die auf unterschiedliche räumlich-geographische Einheiten Einfluss nehmen. „Governance“ steht in diesem Zusammenhang für die wachsende Interdependenz zwischen den staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren (siehe hierzu auch: Sloat 2001) auf den verschiedenen Verwaltungsebenen. Allerdings betont „Multi-Level Governance“ aufgrund seines konzeptionellen Ursprungs auch transnationale und supranationale Netzwerke, was dem Begriff Dezentralisierung bislang eher unbekannt war.

Mit dem Begriff „Multi-Level Governance“ verbindet sich die Hoffnung, zu einigen theoretischen Fragen, die der Begriff Dezentralisierung aufwirft, neue Erkenntnisse zu erlangen (vgl. Bache/ Flinders 2004, S. 1). Er umfasst begrifflich korrekt, was mit Dezentralisierung in Theorie und praktischer Anwendung gemeint ist und geht darüber hinaus.^[29] Weiter zielt er auf die Ausgestaltung der Verknüpfung zwischen den Ebenen ab ohne richtungweisend zu sein.

Es spricht vieles dafür, dass das was in der entwicklungspolitischen Praxis unter Dezentralisierung verstanden wird, meist besser mit dem Begriff „Multi-Level Governance“ benannt wäre. Trotzdem kann im Rahmen dieser Arbeit der Begriff Dezentralisierung nicht einfach durch das relativ moderne Konzept „Multi-Level Governance“ ersetzt werden, da seine Anwendung auf sub-nationale Ebenen im klassischen Sinne der Dezentralisierung in der Theorie noch nicht ausreichend erforscht ist. Außerdem ist Dezentralisierung ein allgemein gängiges Schlagwort, welches einen festen Platz im entwicklungspolitischen Vokabular hat. Es besitzt zwar zweifellos eine begriffsimmanente Unschärfe, jedoch lässt sich diese durch eine Eingliederung in ein höher aggregiertes Konzept auch nicht beheben. Im weiteren Verlauf der Arbeit soll daher der Begriff Dezentralisierung beibehalten werden. Dabei sollte aber deutlich geworden sein, dass er nicht vorbehaltlos so zu verstehen ist, wie seine Semantik es eigentlich suggeriert.^[30]

3. Die Stellung der GTZ in der deutschen Entwicklungspolitik

3.1 Kontinuität und Wandel der deutschen Entwicklungspolitik seit 1990

Die dritte Entwicklungsdekade der Vereinten Nationen (1981 – 1990) wird heute weithin als ein „verlorenes Jahrzehnt“^[31] (vgl. Nuscheler 2004, S. 80) bezeichnet. Entwicklungspolitisch wurden die 80er Jahre überschattet von der sich zuspitzenden Schuldenkrise, die praktisch zur Zahlungsunfähigkeit vieler Entwicklungsländer, insbesondere der meisten lateinamerikanischen Staaten führte.^[32] Zur Bewältigung der Krise setzten Weltbank und IWF auf die von ihnen propagierten Strukturanpassungsprogramme, welche als Mittel zur Herstellung der Zahlungsfähigkeit dienen sollten (vgl. Winter 2005). Stark vereinfacht gesprochen folgte die Bundesrepublik Deutschland stets dem sich vollziehenden internationalen Konzeptionswandel und lag durch ihren eigenen strategischen Rahmen in den 80er Jahren auf dem Kurs der Weltbank.^[33] So betonte die Bundesregierung bereits 1986 beispielsweise in den vom BMZ veröffentlichten „Grundlinien der Entwicklungspolitik“ (vgl. BMZ 1996) die Bedeutung der politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den Entwicklungsländern.

Das sich gegen Ende der 80er Jahre abzeichnende Ende des „Kalten Krieges“ und die damit verbundenen globalen Strukturveränderungen hatten tief greifende Auswirkungen auf die Entwicklungspolitik (vgl. Nuscheler 1996, S. 368) und – bedingt durch die Wiedervereinigung – in besonderen Maße für Deutschland.^[34] Das Ende des „Ost-West-Konflikts“ befreite die deutsche Entwicklungspolitik weitgehend von ihrer geopolitischen Instrumentalisierung und eröffnete Raum für mehr innenpolitische Einflussnahme sowie für eine weitergehende Ausdifferenzierung ihrer Inhalte (vgl. Langmann 1996, S. 49). Mit dem Ende der DDR erweiterte sich für die Bundesrepublik zudem der Kreis möglicher und tatsächlicher Partnerländer (vgl. Wiezcorek-Zeul 2001). Das heutige entwicklungspolitische Engagement Deutschlands in Osteuropa, Kaukasus und Zentralasien wurde durch das Ende des „Kalten Krieges“ erst ermöglicht. Inhaltlich knüpfte die deutsche Entwicklungspolitik an die Erfahrungen aus den 80er Jahren an, aus denen die Einsicht erwuchs, dass Entwicklung ohne geeignete staatliche Strukturen nicht oder nur bedingt stattfinden kann (siehe Kapitel 2.1). So rückten der Entwicklungsstaat und seine Institutionen selbst wieder in den Vordergrund der Diskussion, was sich durch die Betonung von „good governance“ und Demokratisierung seitens der Geberländer ausdrückte (vgl.: Murphy 2002, S. 5, Nuscheler 2004, S. 427 und Weltbank 1989b). Vor diesem Hintergrund fand eine Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik statt. Dazu der damals frisch berufene Bundesminister Carl-Dieter Spranger (CSU):

„Eine solche Strategie [der Armutsbekämpfung, Anm. des Autors] wird nur dann zum Erfolg führen, wenn geeignete Rahmenbedingungen gegeben sind. Hierzu gehören (…) auch entsprechende politische Rahmenbedingungen. (…) Das Ende der ideologischen Überlagerung der Entwicklungspolitik durch den Ost-West-Konflikt eröffnet jetzt (…) die Chance, konkrete und tief greifende Konsequenzen in der Entwicklungszusammenarbeit einzuleiten.“ (Spranger 1991, S. 893.)

Diese Erklärung stammt aus der Verkündung der „Neuen politischen Kriterien deutscher Entwicklungszusammenarbeit“ (vgl. Spranger 1991), in welcher die Bundesrepublik einem internationalen Trend folgend sich nun verstärkt den inneren Rahmenbedingungen zuwand (vgl. Langmann 1996, S. 49). Die neuen politischen Kriterien konditionieren die Vergabe von Entwicklungsgeldern hinsichtlich der Menschenrechtssituation und entwicklungsfördernder Rahmenbedingungen und bestimmten fortan das zentrale entwicklungspolitische Konzept der Bundesregierung (vgl. Deutscher Bundestag 1995). Dies ist insofern wichtig, als sich die aktuellen Dezentralisierungsstrategien Deutschlands in den Rahmen dieser erwähnten strategischen Neuausrichtung einordnen lassen. Dabei haben sich zwar das Verständnis und die damit verbundenen Erwartungen von Dezentralisierung nicht verändert (vgl. Thomi et al. 2001, S. 34, Simon 1993, S. 53 und Burchardt 2005, S. 3). Gleichwohl ist jedoch der „Bedarf an dezentralen Steuerungs- und Regulationsformen [gestiegen]“ (Thomi et al. 2001, S. 37).

Bei der Umsetzung dieser Neuausrichtung herrschte weiterhin Einigkeit in der Absicht, die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) von einzelnen und isolierten Maßnahmen auf eine perspektivisch größer angelegte „Programm- und Strukturhilfe“ umzustellen (Vgl. Nuscheler 1996, S. 389).

Schließlich standen die 90er Jahre auch unter dem Vorzeichen der verschiedenen Weltkonferenzen, die weltweit das Bewusstsein für Umweltschutz und Entwicklung (UN Konferenz 1992 in Rio), Menschenrechte (Weltkonferenz 1993 in Wien), Bevölkerung und Entwicklung (Internationale Konferenz 1994 in Kairo), sowie Frauenrechte (Weltfrauenkonferenz 1994 in Peking) erhöhten. Besonders prägend für die Entwicklungspolitik der 90er Jahre war der Begriff der Nachhaltigkeit^[35], und darauf aufbauend, die auf dem „Earth Summit“ in Rio de Janeiro 1992 verabschiedete Agenda 21, welche die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung erläutert und in diesem Sinne Maßnahmen und Instrumente vorschlägt (Winter 2005). Die Bundesregierung versuchte der gewachsenen Zahl globaler Herausforderungen durch Bildung von Programmen und den inhaltlichen Schwerpunkten (im BMZ) „Armutsbekämpfung“, „Umweltschutz“ und „Bildungspolitik“ Rechnung zu tragen (vgl. Langmann 1996, S. 50 und Ashoff 1996, S. 72). Mit dem Antritt der SPD-Ministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul verschob sich dieser Schwerpunktkanon unter dem Eindruck der gewaltsamen politischen Krisen vieler Entwicklungsländer sowie der Terroranschläge in New York am 11.9.2001 zur Trias „Armutsbekämpfung“, „Umweltschutz“ und „Frieden“ (BMZ 2005a). Diese ordnet sich erstmalig in Deutschland unter der Bezeichnung „globale Strukturpolitik“ in ein „integrales Konzept von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik“ (BMZ 2003 und Wieczorek-Zeul 2001) ein.^[36] Zudem wird in der deutschen Entwicklungspolitik auch seit den 90ern zunehmend das Thema der Frauenförderung in den Entwicklungsprozessen betont. Ein spezielles Gewicht hat die Unterstützung der HIPC-Entschuldungsinitiativen durch die aktuelle Bundesregierung.

Das beginnende 21. Jahrhundert steht entwicklungspolitisch schließlich ganz im Zeichen des Milleniumgipfels in New York im Jahr 2000, auf dem von über 150 Staats- und Regierungschefs die weltweite Halbierung der Armut bis zum Jahr 2015 beschlossen wurde. Das Ziel der Armutsbekämpfung rückte mit der Definition der Millenium-Entwicklungsziele deutlich in den Vordergrund. Auf nationaler Ebene wurde im April 2001 der „Aktionsplan 2015“ verabschiedet, in dem die internationalen Ziele in eine nationale Strategie umgesetzt werden (Vgl. Nuscheler 2004, S. 574).

Charakteristisch für die deutsche Entwicklungspolitik sind rückblickend ein hohes Maß an Kontinuität und ein parteiübergreifender Konsens (vgl. Nuscheler 2004, S. 436). Zwar versuchten neue Minister stets neue Akzentuierungen zu setzen, doch wirkt dem das Prinzip der ex-ante zugesicherten Mittelzusagen mittelfristig entgegen. So sind die meisten entwicklungspolitischen Wenden in der Bundesrepublik Deutschland eher in der Rhetorik statt in der Praxis angesiedelt (vgl. ebenda). Bezüglich der von ihr verfolgten Eigeninteressen war und ist die deutsche Entwicklungspolitik weiterhin „eingebunden in das Geflecht der gesamten auswärtigen Beziehungen“ (Ashoff 1996, S. 74). Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland hinsichtlich des Eigeninteresses eine mittlere Position zwischen den USA (außen- und sicherheitspolitische Interessen) und Japan (außenwirtschaftliche Interessen), sowie auf der anderen Seite den skandinavischen Ländern und den Niederlanden, welche ein sehr ausgeprägtes entwicklungspolitisches Profil haben, ein (Ashoff 1996, S. 74).^[37] Die Verflechtung der Entwicklungspolitik mit der Außenpolitik und Außenwirtschaftspolitik Deutschlands während ihrer über 50jährigen Geschichte setzt dem Handlungsspielraum daher gewisse Grenzen (vgl. Nuscheler 2004, S. 432).^[38]

3.2 Organisatorische Grundstrukturen der deutschen Entwicklungspolitik

Im Gegensatz zu anderen OECD-Ländern verfügt Deutschland zur Steuerung seiner Entwicklungspolitik über ein eigenes Entwicklungsministerium mit weit reichenden Planungs- und Steuerungs- und Koordinierungskompetenzen (vgl. Ashoff 1996, S. 72f.). Wie allerdings bereits erwähnt (siehe Kap. 3.1), geht den wichtigen entwicklungspolitischen Entscheidungen aber zumeist ein interministerieller Abstimmungsprozess voraus, bei dem am Ende der Einfluss anderer Ressorts, des Bundestags und einzelner Interessengruppen nicht mehr ermittelbar ist (vgl. Nuscheler 2004, S. 454). Eine wirkliche Besonderheit der deutschen Entwicklungspolitik ist die Übertragung der Durchführung staatlicher Zusammenarbeit auf zwei zentrale parastaatliche Organisationen (KfW und GTZ) sowie eine Vielzahl weiterer parastaatlicher, halbstaatlicher und privater Organisationen (siehe Abb. 1). Dies impliziert auch die historisch bedingte Trennung von Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit (vgl. Ashoff 1996, S. 72).

Abb. 2: Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit in Deutschland

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(eigene Anfertigung, Quelle: BMZ 1996, S. 96)

So ist der Hauptauftragnehmer der Technischen Zusammenarbeit (TZ) die GTZ und für die Finanzielle Zusammenarbeit (FZ) die KfW. Von der Vielzahl der anderen staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen ist noch vor allem der DED zu nennen, der sich selbst als „Personalentsendedienst“ (DED 2005) bezeichnet und damit ein Akteur der Personellen Zusammenarbeit (PZ)^[39] ist (vgl. Langmann 1996, S. 46). Im Bereich der PZ und Organisationsentwicklung ist weiterhin die InWEnt GmbH zu nennen, die 2002 durch die Fusion der Carl Duisberg Gesellschaft (CDG) e.V. und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung (DSE) entstanden ist.

Als weiteres Spezifikum der deutschen Entwicklungspolitik steht das Engagement der politischen Stiftungen. Alle im 15. Bundestag vertretenen Parteien unterhalten politische Stiftungen mit Büros im Ausland, die jeweils mit unterschiedlichem Gewicht entwicklungspolitisch in Erscheinung treten. Auch sie erhalten Mittel aus dem BMZ-Haushalt (vgl. BMZ 2002a, S. 256f.).^[40] Des Weiteren finanziert und unterstützt das BMZ eine Vielzahl von NRO’s, wovon die größten Träger die Kirchen sind. Die kirchlichen NRO’s finanzieren sich aber über die BMZ-Mittel hinaus zum überwiegenden Teil aus eigenen Mitteln (z.B. Spenden; siehe Abb. 2), weshalb sie weitgehend unabhängig von der staatlichen Entwicklungspolitik sind (vgl. Langmann 1996, S. 46). Insgesamt ermöglicht die Förderung der NRO’s durch das BMZ eine Flexibilisierung der Entwicklungshilfe, in dem Sinn, dass das BMZ auch dann indirekt Einfluss (gerade durch größere Zielgruppen- und Basisnähe) nehmen kann, wenn dies auf einer offiziellen zentralstaatlichen Ebene nicht mehr möglich ist (vgl. Langmann 1996, S. 48).^[41]

[...]

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^[1] Anm.: Der Begriff „Multi-Level Governance“ entstammt der Debatte über den europäischen Integrationsprozess. Die behandelten Ebenen sind in dieser Arbeit aber ausschließlich nationale Ebenen. Supranationale Ebenen oder beispielsweise transnationale Netzwerke können allenfalls am Rande erwähnt werden, da diese in der politischen Praxis des nicaraguanischen Dezentralisierungsprozesses nur eine untergeordnete Rolle spielen.

^[2] Anm.: Auf eine historische Betrachtung der Dezentralisierungsdebatte muss im Rahmen dieser Arbeit allerdings aus Platzgründen verzichtet werden. Einen guten Überblick über die geschichtliche Entwicklung des Dezentralisierungsbegriffs bietet Thomi 2001.

^[3] Anm.: „Good governance“ hat keine allgemein akzeptierte Entsprechung im Deutschen. Gelegentlich wird versucht den Ausdruck mit „verantwortungsvoller Regierungsführung“ zu übersetzen, was meiner Meinung nach nicht dem eigentlichen Verständnis von „good governance“ gerecht wird. Deshalb soll im Folgenden ausschließlich der englischsprachige Begriff verwendet werden.

^[4] Allerdings besteht dieser Zusammenhang auch in der anderen Richtung, in dem Dezentralisierung gerade auf lokaler Ebene auch Voraussetzung für „good governance“ sein kann. Vgl. Cheema 1998.

^[5] Anm.: Vor allem der letzte Punkt impliziert die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in das Verständnis von „governance“, was den Begriff wie beschrieben von „government“ unterscheidet.

^[6] Weitere aktuelle Definitionen des Begriffs „governance“ findet man in aufgelisteter Form bei Peters/ Pierre 2004, S. 77f.

^[7] Zur näheren Erfassung und Operationalisierung des Begriffs „good governance“ grenzt sie diesen auch von „poor governance“ ab. Vgl.: Weltbank 1992, S. 9.

^[8] Anm.: Allerdings muss hierbei beachtet werden, dass die Bundesrepublik Deutschland auch eher in der Lage ist ethisch-moralische Normen zu betonen, da die Weltbank gemäß ihrer Statuten von vorneherein nicht in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsländer eingreifen darf. Siehe: Weltbank 1989, Art. IV, Sec. 10: „Political Activity prohibited“.

^[9] Nuscheler kritisiert daran, dass „spätestens nach dem Abschluss milliardenschwerer Kooperationsverträge mit der VR China und Indonesien (…) die Glaubwürdigkeit des (…) Kernstücks der Vergabekriterien von 1991 nachhaltig lädiert“ wurden. Vgl. Nuscheler 2004, S. 391.

^[10] Anm.: Im BMZ spricht man seit ein paar Jahren von Wirkungen, statt von Zielen.

^[11] Dieses Verständnis wurde von einer GTZ-Mitarbeiterin in Gespräch 19 geteilt.

^[12] Zu den Grenzen und Risiken der Dezentralisierungsstrategien: Weltbank 2000, S. 9 und Mehler 2001, S. 287f.

^[13] Anm.: Diese scheinbar banale Erkenntnis ist für das der Arbeit zugrunde liegende Dezentralisierungsverständnis von großer Bedeutung, da hinter zwei Dezentralisierungsstrategien zwei völlig verschiedene Konzepte liegen können. Die folgenden Varianten der „Dezentralisierungsfamilie“ sollen darüber Klarheit schaffen.

^[14] Anm.: Es ist weder Ziel dieses Kapitels einen Überblick über bestehende Dezentralisierungstypologien, noch über die unterschiedliche Verwendung der Begrifflichkeiten zu liefern. Vielmehr soll hier ein schlüssiges Begriffskonzept dargelegt werden, durch welches die Bedeutung der verwendeten Begrifflichkeiten in dieser Arbeit geklärt werden kann. Als Orientierung dient das Begriffsverständnis der Weltbank.

^[15] Ihre Studie ist Teil einer Serie von Weltbank-Dokumenten, die sich mit Fragen des „Entwicklungsmanagements“ beschäftigen. Sie diente dadurch der Vorbereitung des Weltentwicklungsberichts 1983. Vgl.: Rondinelli et al. 1983. Später hat Rondinelli et al. seine Typologie noch um die Begriffe „Deregulation“ und „debureaucratization“ erweitert. Vgl. Rondinelli 1989, zitiert in: Burchardt 2001, S. 2.

^[16] Dezentralisierung wird daher an manchen Stellen in der Literatur auch als 4-dimensionaler Begriff bezeichnet. So z.B. UNDP 1998, S. V.

^[17] Allerdings ist die Dezentralisierungsdebatte auch in der Entwicklungspolitik schon so alt wie diese selbst. Auch vor dem Entwurf von Rondinelli et al. gab es schon Kategorisierungsversuche. So z.B. Behrendt 1968, S. 526.

^[18] Die politische Dezentralisierung wird manchmal auch als demokratische Dezentralisierung bezeichnet. Vgl. Ribot 2001, S. V.

^[19] Anm.: Die drei genannten Bereiche stehen in Nicaragua im Zusammenhang mit einer thematischen Abfolge. So entspricht Kap. 6.2 im Wesentlichen der politischen Dezentralisierung. Kap. 6.3 betrifft im Kern die administrative Dezentralisierung und im Mittelpunkt von Kap. 6.4 steht die Fiskaldezentralisierung.

^[21] Zwar ist weniger umstritten, was mit den einzelnen Begriffen gemeint ist, jedoch existiert in der Literatur ein unterschiedliches Verständnis darüber, wie diese Begriffe in Beziehung zueinander stehen. So ist für Ribot Dekonzentration ein Synonym für administrative Dezentralisierung, während nach einem neueren Text der Weltbank Dekonzentration, Devolution und Delegation jeweils Subkategorien von administrativer Dezentralisierung sind. Siehe Ribot 2001, S. V. und Weltbank 2005.

^[22] Thomi stellt diese Bereiche, bei denen er statt Privatwirtschaft zwischen Markt und Haushalten unterscheidet in den Zusammenhang einer Regulationsmatrix mit Hilfe derer Dezentralisierungsprozesse für wissenschaftliche Zwecke vergleichbar gemacht werden können. Vgl. Thomi 2001, S. 37.

^[23] Anm.: Da „good-governance“-Strategien zentraler Bestandteil der „Millenium Development Goals“ sind, genießen sie auch innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik eine prioritäre Stellung, was sich im „Aktionsprogramm 2015“ der Bundesregierung ausdrückt.

^[24] Dabei sollen sich Dezentralisierungsvorhaben explizit nicht auf einzelne Sektoren beschränken. Vgl. GTZ 2001, S. 3.

^[25] So wurde die fachliche Leitlinie der GTZ zu Dezentralisierung auf der Grundlage einschlägiger Grundsatzpapiere des BMZ erstellt. Vgl. GTZ 2001.

^[26] Dieses Missverständnis wird auch in der Praxis in Nicaragua oft beklagt. So z.B. eine Mitarbeiterin des nicaraguanischen Finanzministeriums in Interview 14 mit L. Castro, MHCP, vom 26.11.2004, S. 10-11, Z. 470 – 515.

^[27] Anm.: Aus eigener Erfahrung ist es aber in der Praxis keineswegs so, dass man „alles“ dezentralisieren will. Nach Meinung einiger deutscher Experten in Nicaragua und in der GTZ kann Zentralisierung in bestimmten Fällen durchaus eine sinnvolle Strategie sein.

^[28] Smith beklagt allerdings, dass bisherige Erklärungsansätze paradoxerweise stets eine größere Betonung auf „government“ statt auf „governance“ legten. Smith 1997, zitiert in: Peters/ Pierre 2004, S. 77.

^[29] So ergab sich auch in einem Gespräch mit einer Mitarbeiterin der GTZ-Planungsabteilung, dass „Multi-Level Governance“ den Charakter von Dezentralisierungsprozessen sehr deutlich beschreiben könnte. Vgl. Gespräch 19 mit C.-I. Froehling, GTZ, vom 29.12.2004.

^[30] Anm.: Aufgrund der kaum vorhandenen wissenschaftlichen Vorarbeiten zur Analyse des Zusammenhangs zwischen Dezentralisierung und „Multi-Level Governance“, könnte bei einer Präferenz des Terminus „Multi-Level Governance“ der einleitende Theorieteil einer solchen Arbeit nicht in der vorgelegten Kürze dargestellt werden. So wäre darauf hinzuweisen, dass bei einer theoretischen Beschäftigung mit Dezentralisierung hier noch Forschungsbedarf bestünde.

^[31] Hierzu merkt Nuscheler kritisch an: „Die 80er Jahre waren auch für die deutsche Entwicklungspolitik ein „verlorenes Jahrzehnt“. Ihre „Macher“ sind allesamt in der politischen Versenkung verschwunden. Geblieben sind Lehrstücke, wie ein Politikbereich ruiniert werden kann.“ Nuscheler 1996, S. 386.

^[32] Selbstverständlich gab es auch in den 80er Jahren positive Entwicklungen, welche beispielsweise in Asien durch Südkorea und Taiwan und in Afrika durch Botswana und den Inselstaat Mauritius belegt werden können. Vgl. Nuscheler 2004, S. 81.

^[33] Die Orientierung der deutschen Entwicklungspolitik an den Konzepten der Weltbank ist im Wesentlichen bis heute unverändert. Dies gilt im Besonderen für die Strategien im Bereich der Dezentralisierung, wo die Weltbank die Funktion des „agenda settings“ ausübt. Vgl. Nuscheler 2004, S. 492 und Obermeier 2003.

^[34] Ashoff hingegen sieht für die Entwicklungspolitik im Zusammenhang mit der deutschen Vereinigung „eine geringere Anpassungsaufgabe als in anderen Politikbereichen.“ Ashoff 1996, S. 72. Dem widerspricht Langmann deutlich mit den Worten: „Besonderer Anpassungsbedarf war zu Beginn der neunziger Jahre durch die Wiedervereinigung entstanden.“ Langmann 1996, S. 48. Dieselbe Meinung vertritt auch Nuscheler. Vgl. Nuscheler 1996, S. 388.

^[35] Anm.: Die „Neuentdeckung“ des Nachhaltigkeitsbegriffs lässt sich allerdings schon bis ins Jahr 1987 zurückverfolgen: im Bericht der Brundtland-Kommission findet sich eine Definition dieses Terminus. Siehe z.B.: Winter 2005

^[36] Der Begriff „globale Strukturpolitik“ existierte allerdings schon vor dem Amtsantritt der SPD-Ministerin Heidemarie Wiezcorek-Zeul. Vgl.: Molt 2003, S. 163.

^[37] Anm.: Ein vermutetes oder tatsächliches deutsches Eigeninteresse war schon immer Zielscheibe von Fundamentalkritik an der Entwicklungspolitik. Von entscheidender Bedeutung ist dabei nicht, ob deutsche Interessen die Entwicklungspolitik determinieren, sondern wie sich diese definieren. Deutsche Interessen können sich sowohl auf grundlegende entwicklungspolitische Ziele wie Armutsbekämpfung beziehen, wie auch auf ganz spezielle politische Interessen (wie z.B. in der Vergangenheit die Hallstein-Doktrin). Vgl. dazu Ashoff 1996, S. 74f. und Nuscheler 2004, S. 432f.

^[38] So liegt beispielsweise die Federführung für Handelsfragen beim BMWi, für Fragen zur Weltbevölkerung beim Bundesinnenministerium. Vgl. Langmann 1996, S. 46.

^[39] Dazu führt Köhler aus, dass neben der GTZ andere Entwicklungsdienste stets erfolglos versuchten, den Aufgabenbereich der PZ an sich zu ziehen. Eine Definition von PZ enthält aber nichts, was nicht schon in der TZ enthalten wäre. Damit begreift sich die GTZ, die auch, wenn nicht sogar in erster Linie, der PZ dient, auch als PZ-Organisation. Vgl. Köhler 1994, S. 30.

^[40] Anm.: Die CDU-nahe Konrad-Adenauer-Stiftung und die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung sind beide in Nicaragua im Bereich der Dezentralisierung aktiv. Vgl. dazu KAS 2005 und FES 2005.

^[41] Näheres zur Bedeutung der NRO’s in der deutschen Entwicklungspolitik in: Nuscheler 2004, S. 555 – 569.