Der Dilettant als Kontrolleur der Wissenden oder Zur politischen Führung in Max Webers Bürokratietheorie

Inhaltsverzeichnis

I. Die Gefahr der zunehmenden Bürokratisierung
I. 1 Die Rationalisierung der modernen Lebensverhältnisse
I. 2 Politik und Bürokratie im Rahmen legal-rationalistischer Herrschaft
I. 2. 1 Max Webers Herrschaftstypologie
I. 2. 2 Die Überlegenheit der Bürokratie in der legal-rationalistischen Herrschaft
I. 2. 3 Die Politik in der legal-rationalistischen Herrschaft

II. Webers Ansätze zur Kontrollierung der Bürokratie
II. 1 Der charismatische Führer an der Spitze der Bürokratie
II. 2 „Idealer“ Beamter versus „idealen“ politischen Führer
II. 3 Bedingungen für eine bürokratische Usurpation
II. 4 Die Möglichkeiten der politischen Führung – Die Parteien
II. 5 Die zwei die Bürokratie kontrollierenden Größen: Monarch und Parlament
II. 5. 1 Der Monarch
II. 5. 2 Das Parlament

Zusammenfassung

Bibliographie

Einleitung

Seit Anbeginn der ersten bescheidenen Formen von Verwaltung in den frühesten Tagen menschlicher Zivilisation ist diese immer wieder problemhaft im Verhältnis zu den Herrschenden aufgetreten; das Verhältnis von Bürokratie und Führung war immer auch ein gespanntes. Die Entwicklung des modernen Staates, der ohne die okzidentale Auffassung des Rechts und die Bürokratie nicht möglich gewesen wäre (Eisermann 1993: 119), ließ die Frage nach der eigentlichen Macht der Bürokratie dringender werden, den Zweifel an der Bürokratie als lediglich neutrales Instrument der Herrschenden wachsen und die Befürchtungen, sie entfalte vielmehr eine Eigendynamik, gegen die sich die staatlichen Herrscher kaum durchsetzen können, augenscheinlich werden? Den wohl umfassendsten Ansatz zur Klärung dieser Aspekte finden wir nun bei Max Weber (1864-1920), der mit seiner idealtypischen Darstellung der Bürokratie und ihrem Verhältnis zur politischen Macht an Diskussionen anknüpfte, die die nur schwer realisierbaren Kontrollmöglichkeiten einer Bürokratie durch eine gewählte Volksvertretung thematisierten und neben Forderungen, die ausgebildeten Beamten der Bürokratie, die sich zunehmend dem Willen der Herrschenden entzieht, Volksvertretern zu unterstellen, oder in der Verwaltung auch ehrenamtlich tätige Beamte anzustellen, die eine Art Direktkontrolle über die Bürokraten durch das Volk ausüben sollten, auch als drastischste Maßnahme die Abschaffung der Bürokratie forderten (Kieser 1999: 40f) - letzteres in Webers Augen freilich unmöglich. Bei ihm finden wir nicht nur eine kritische Behandlung der Bürokratie, die in engstem Zusammenhang mit der Frage nach Art, Ursprung und Wirkungsweise der politischen Führung bearbeitet wurde (Mayntz 1971: 33), sondern auch eine Erklärung zu der wohl drängendsten Frage, wie angesichts der steigenden Unentbehrlichkeit und der dadurch bedingten steigenden Machstellung des staatlichen Beamtentums Mächte vorhanden sein können, die die ungeheure Übermacht dieser stets an Bedeutung wachsenden Schicht in Schranken halten und sie wirksam kontrollieren (Weber 1988: 333). Weber beantwortet diese Frage, indem er den Laien affirmiert, den Nicht-Fachmann, den Politiker als leitende Figur im Beamtenapparat und damit als Gegengewicht zum bürokratischen „stahlharten Gehäuse“. In der folgenden Abhandlung nun soll sich diesem Thema eingehend gewidmet und Webers Argumentation, die den Politiker als Führer der Verwaltung anführt, dargelegt werden.

I. Die Gefahr der zunehmenden Bürokratisierung

I. 1 Die Rationalisierung der modernen Lebensverhältnisse

Um Webers Haltung zur Bürokratie zu begreifen, muss auf sein zentrales Interesse am Prozess der Rationalisierung der Lebensverhältnisse hingewiesen werden, in dessen Zusammenhang er die Bürokratie stellt. Diese Rationalisierung, mit der er die sich historisch steigernde menschliche Fähigkeit meint, sich mit der natürlichen und sozialen Umwelt geistig und gestaltend auseinanderzusetzen, sah er auf drei Ebenen voranschreiten: auf der Ebene der praktischen Lebensführung, der Weltbilder, und der Institutionen (Kieser 1999: 39). Die Rationalisierung der modernen Lebensverhältnisse, die Weber zu den allein im Okzident entstandenen Besonderheiten westlicher Gesellschaften rechnete, meint Langfristerscheinungen wie Verwissenschaftlichung, Technisierung, Professionalisierung, Ökonomisierung und vor allem auch die Bürokratisierung, wobei er zur letzten Erscheinung ausführt, dass gut geschulte und erfahrene Fachbeamte zwar auch in nicht-europäischen Kulturen existierten, aber eben nicht die absolut unentrinnbare Gebanntheit unserer ganzen Existenz in das Gebäude einer fachgeschulten Beamtenorganisation (Walter-Busch 1996: 95f). Dafür sind zwei Aspekte von besonderer Bedeutung: Erstens korrespondiert die Rationalisierung auf institutioneller Ebene, die zunehmende Berechenbarkeit und Beherrschbarkeit der Probleme der natürlichen und sozialen Welt durch Wissenschaft, Technik und Organisation also, mit der der rationalen Weltbilder, wo magische Elemente zugunsten religiöser und religiöse zugunsten abstrakter zurückgedrängt wurden, bevor schließlich die religiöse Ethik vollends ihre Verbindlichkeit einbüßte (Kieser 1999: 42). Zweitens entwickelt Weber im Sinne der Rationalisierung der Institutionen die Idealtypen der Herrschaft, die einen jeweils anderen, ungleich höheren Grad an Rationalität hervorheben und die Rationalisierung auch der Herrschaft mit der Entstehung der universalen Bürokratie in Verbindung bringen (Eisermann 1993: 122).

I. 2 Politik und Bürokratie im Rahmen legal-rationalistischer Herrschaft

I. 2. 1 Max Webers Herrschaftstypologie

Max Weber entwickelte sein Modell der Bürokratie im Zusammenhang mit seiner Herrschaftssoziologie, die drei (idealtypisch) reine Formen legitimer Herrschaft unterscheidet: die charismatische, die traditionale und die legale Herrschaft (1985b: 124). Dabei stellt das Konstruktionsprinzip der Herrschaftstypologie eine Differenzierung der Herrschaft nach bestimmten Geltungsgründen dar, die immer dann vorliegen, wenn sich das soziale Handeln an der Vorstellung vom Bestehen einer legitimen Ordnung orientiert. Weber lässt andere Motive zwar auch als Grundlage von Herrschaftsgebilden gelten, hält sie aber bei weitem nicht für so stabil und dauerhaft, wie die Arten von Herrschaft, die bei den Beherrschten den Glauben an die Vorbildlichkeit der etablierten Ordnung zu wecken vermögen (1985b: 122). Sind Machtkampf und Probleme der Führung in den ersten beiden Herrschaftsformen noch relativ ähnlich und vorrationell, sind sie dies in der legalen (rationellen) Herrschaft nicht mehr, denn in ihr beruht die Legitimitätsgeltung „auf dem Glauben an die Legalität gesatzter Ordnungen und des Anweisungsrechts der durch sie zur Ausübung der Herrschaft Berufenen“. So gehorcht man unter einer legal-rationalistischen Herrschaft einer unpersönlichen Ordnung, d.h. den formal legalen Satzungen Vorgesetzter (1985b: 124f). Die Rationalisierung der Herrschaft, die eine Entstehung des modernen Staates erst möglich machte, bedingte folglich auch eine Rationalisierung der Verwaltung (Eisermann 1993: 122).

I. 2. 2 Die Überlegenheit der Bürokratie in der legal-rationalistischen Herrschaft

Gemäß Weber lässt sich der reine Typus legaler Herrschaft optimal über die Bürokratie erreichen (Mayntz 1971: 30), deren universalen Siegeszug er hauptsächlich aus ihrer technischen Überlegenheit erklärte, die für ihn auf die Präzision der „monokratischen Verwaltung durch [gut] geschulte Einzelbeamte“ zurückzuführen war sowie durch ihre „Schnelligkeit, Eindeutigkeit, Aktenkundigkeit, Kontinuierlichkeit, Diskretion, Einheitlichkeit“ und straffe Unterordnung, denn „die Forderung einer nach Möglichkeit beschleunigten, dabei präzisen, eindeutigen, kontinuierlichen Erledigung von Amtsgeschäften wird heute an die Verwaltung in erster Linie von seiten des modernen kapitalistischen Wirtschaftsverkehrs gestellt.“ (1985a: 561f). Dabei erblickt Weber als unbedingte Voraussetzung einer funktionierenden Bürokratie als staatliches Herrschaftsmittel die Konzentration der sachlichen Verwaltungsmittel in der Hand des „politischen Herrn“ bzw. der Regierung. Die Verfügung über diese Mittel liegt in den Händen der Gewalt, welcher „jener Apparat der Bürokratie [...] direkt gehorcht [...]“ (1988: 321f). Und auch wenn Max Weber etwaige Fehlfunktionen jener bürokratischen Verwaltungsapparate nicht übersah, so ist und bleibt die Bürokratisierung sowohl des staatlichen als auch des privatwirtschaftlichen Sektors unerlässlich, da es zu ihr keine rationalere Alternativmöglichkeit gibt, die einer rationalistischen Form der Herrschaftsausübung entspräche (1985b: 128). Weber führt diese Überlegenheit der bürokratischen Verwaltung vor allem auf deren „ rationale fachliche Spezialisierung und Einschulung“ zurück (1988: 331), ohne die die moderne technische Zivilisation nicht überleben und der universalhistorische Rationalisierungsprozess seinen tragenden Bestandteil verlieren würde (Walter-Busch 1996: 101): „Die bureaukratische Verwaltung bedeutet: Herrschaft kraft Wissen: dies ist ihr spezifisch rationaler Grundcharakter“ (Weber 1985b: 129). Somit sind Rationalisierung und Bürokratisierung moderner Gesellschaften unentrinnbar (Weber 1988: 330), denn zum Fachwissen gibt es keinen Ersatz (Weber 1985b: 128). Und genau darin sieht Weber eine große Gefahr: „Wo aber der moderne geschulte Fachbeamte einmal herrscht, ist seine Gewalt schlechthin unzerbrechlich, weil die ganze Organisation der elementarsten Lebensversorgung alsdann auf seine Leistung zugeschnitten ist.“ Jeder Machtkampf gegen eine staatliche Verwaltung ist mithin aussichtslos, weil der Bürokratisierung die Zukunft gehört. „Es ist kein geschichtliches Beispiel dafür bekannt, daß sie da, wo sie einmal zur völligen Alleinherrschaft gelangt war [...] wieder verschwunden wäre, außer mit dem völligen Untergang der ganzen Kultur, die sie trug“ (1988: 330f). Für Weber ergibt sich somit das Problem, dass die Bürokratie eine gewisse Eigengesetzlichkeit entwickelt und in ein Spannungsverhältnis zum Organisationsherrn treten kann (Kieser 1999: 52). Deshalb stellt er an dieser Stelle die Frage, welche Möglichkeiten sich diesbezüglich für das Vorhandensein von Mächten ergeben, welche die ungeheure Übermacht der Bürokratie wirksam kontrollieren und einschränken können (Weber 1988: 333). Wer also beherrscht angesichts der Tendenz der Bürokratie, sich der politischen Steuerung zu entziehen und eigene Interessen zu verfolgen, den bürokratischen Apparat, denn stets ist seine Beherrschung dem Nicht-Fachmann nur begrenzt möglich? (Kieser 1999: 53).

I. 2. 3 Die Politik in der legal-rationalistischen Herrschaft

Mit Nicht-Fachmann ist der Politiker gemeint und dessen Möglichkeiten unter der legal-rationalistischen Herrschaft sind wie folgt bestimmt: Die legal-rationalistische Herrschaft verkörpert sich in der Form von Rechtsordnungen. Ein Erfolg im politischen Machtkampf kann somit nur in der entscheidenden Beeinflussung der Satzung verbindlicher Regeln folgen. Um diese Beeinflussung ausüben zu können, muss der Politiker mit anderen Politikern um die Stimmen der Wähler in politischen Parteiungen, in der Legislative bei Gesetzesvorlagen und deren Durchsetzung kämpfen. Dergestalt wetteifern Politiker nicht lediglich parlamentarisch und in Wahlen, sondern auch mit der Bürokratie um die Macht, was für Weber wohl am problematischsten war, da unter legaler Herrschaft die tagtägliche Ausübung der Macht von der Bürokratie ausgeht (1985b: 126). Und jeder Sieg im Parlament, jede dortige Durchsetzung eines Gesetzesentwurfes wäre von vornherein zwecklos und dem Untergang geweiht, wenn ihm keine wirkungsvolle Kontrolle über die Durchführung in der Verwaltung nachfolgt, denn genau dann wird es möglich, dass die Bürokratie die politisch gefällten Entscheidungen usurpiert (Bendix 1960: 333). Wie also nun kann diese Kontrolle aber gewährleistet werden?

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