Deutscher Föderalismus und europäische Integration

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

1. Länderkompetenzen auf dem Weg nach Berlin
1.1. Maßnahmen zur Einflusssicherung innerhalb der BRD
1.2. Geeignetheit der Maßnahmen und deren Folgen

2. Länderkompetenzen auf dem Weg nach Brüssel
2.1. Maßnahmen zur Einflusssicherung innerhalb „europäischer Politik“
2.1.1. Strategie des „Let us in“ – Duale Strategie
2.1.2. Strategie des „Leave us alone“ – Sinatra Strategie
2.2. Geeignetheit der Maßnahmen und deren Folgen

3. Fazit

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die öffentliche und wissenschaftliche Diskussion über die „Europafähigkeit“ der föderalen Strukturen der BRD ist nicht erst seit dem V ertrag über eine Verfassung für Europa entbrannt, seit diesem jedoch von größerem aktuellen Interesse, welches letztlich durch das Scheitern der – mit großen Erwartungen verbundenen – Kommission zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung nicht gerade weniger geworden ist.

Meine Arbeit will sich gemäß dem Titel „Deutscher Föderalismus und europäische Integration“ mit eben dieser Diskussion beschäftigen und zur Klärung der Wirkungen der europäischen Integration auf den deutschen Föderalismus beitragen:

Handelt es sich bei europäischer Integration und deutscher föderaler Ordnung um widerstreitende oder gar sich ergänzende Erscheinungen?

Den Schwerpunkt bildet folgende Frage: Wie äußert sich die bisherige zentralistische Entwicklung des deutschen Föderalismus und wird diese durch die europäische Integration verstärkt, bzw. vorangetrieben?

In zwei Abschnitte geteilt werde ich mich damit beschäftigen, im ersten mithilfe folgender Fragen:

Welche zentralisierenden Faktoren – im Sinne der Beschränkung der Kompetenzen der Bundesländer – wurden „innerhalb“ der Bundesrepublik Deutschland „verursacht“? Welche Maßnahmen zur allgemeinen Einflusssicherung (durch Schutz und Ausweitung der Kompetenzen, sowie „neue“ Einflussnahme) wurden seitens der Länder ergriffen, wie geeignet waren diese dafür und welche Folgen haben sie mit sich gebracht?

Analog werden im zweiten Abschnitt die gleichen Fragen behandelt:

Welche Eingriffe – mit zentralistischer Wirkung – gibt es von Seiten der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft in Länderkompetenzen? Wie sehen die Maßnahen und die damit verbundenen Erfolge der Länder aus, die sie auf europäischer Ebene (aber auch auf der Ebene deutscher Europapolitik) veranlassen, wie sind die Folgen dessen zu bewerten?

1. Länderkompetenzen auf dem Weg nach Berlin

Die im Grundgesetz bestehende prinzipielle Kompetenzvermutung zugunsten der Länder erscheint im Hinblick auf die Verfassungsrealität geradezu höhnisch: Eine „Allzuständigkeit“ der Länder – ohnehin seit Gründung der BRD nie faktisch gewesen – entspricht in der Realität der weit reichenden Aushöhlung von Länderkompetenzen. Die ursprünglich auf Kooperation setzende Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern hat sich bis heute durch Verfassungsänderungen und Verfassungspraxis zu Lasten der Gesetzgebungskompetenz der Länder entwickelt^[1] : Der Bund nutzt seine ausschließliche Kompetenz radikal aus, schöpft die Rahmengesetzgebung bis auf ein Maximum aus – beinahe könnte man vermuten, dass er mit detailreichen Regelungen eher ein Verfahren beim BVerfG riskiert, als eine „Chance zu vertun“^[2] – und er hält vor allem die Masse der konkurrierenden Kompetenz, mit dem Argument der Notwendigkeit von der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“, in seiner Obhut. Im Bereich der Gemeinschaftsaufgaben ist der Einfluss des Bundes von seinen Zuschüssen abhängig: Nicht nur die ärmsten Bundesländer nehmen einen Einflussverlust für eine Kosteneinsparung willig in Kauf. Der „Verkauf“ seitens der Länder(exekutiven) von Gesetzgebungsbefugnissen an den Bund (für den Erhalt von mehr Beteiligungsrechten im Bundesrat) geschah seit Bestehen der BRD – was bis heute zentralisierend wirkt.

Im Übrigen hatte auch die Wiedervereinigung stark zentralisierende Wirkung: Indem der Bund die finanzielle Hilfe für den "Aufbau Ost" zunächst alleine übernahm^[3], und eben dieser den Fortschritt – im Gewand des einzig kompetenten "Retters" – ermöglichte wurden die Vorteile der Vielfalt und des kooperativen Föderalismus vergessen. „Die Wünsche der armen Ostländer und die Steuerungsversuche des Bundes verbanden sich 1991 zu einer Koalition, die eher den Zentralismus als den Föderalismus stärkten.“ (Beyme 2004: 361f) Es wird sogar behauptet, die (ehemalige) „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse [gehöre] längst zu den selbstverständlichen Erwartungen, ja Identifikationsvorraussetzungen auf Seiten unserer Bevölkerung.“ (Scholz 1993: 21) Diese Gesinnung seitens der Bevölkerung scheint das Abwandern von Länderkompetenzen nach Berlin zu legitimieren. „Das Prinzip der Solidarität erwies sich in der Geschichte der Bundesrepublik als einflussreicher als das der Subsidiarität.“ (Roland Sturm 2005: 16)

1.1. Maßnahmen zur Einflusssicherung innerhalb der BRD

Die Länder haben verschiedene Maßnahmen zur Wahrung und zum Ausbau ihres Einflusses ergriffen: Mit dem Ziel weiteren Abbau „ihrer“ Gesetzgebungskompetenzen durch Verfassungsänderungen zu stoppen, bzw. rückgängig zu machen, haben sie im Zuge der Verfassungsreform von 1994 die Einschränkung der Bedürfnisklausel, die Möglichkeit der „Rückholung“ von Kompetenzen^[4] und die der Anrufung des BVerfG im Streitfall durchgesetzt.

Verlorene Kompetenzen wollten die Länder durch Stärkung ihrer Beteiligungsrechte im Bundesrat wettmachen: Man räumte der Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren des Bundes größere Bedeutung ein, als der Wahrnehmung der Landesgesetzgebung^[5]. So ist mittlerweile die Mitwirkung im Bundesrat „zumindest ihrem Umfang nach gerade in dem Maße gestiegen, in dem die Länder Gesetzgebungskompetenzen an den Bund verloren.“ (Oschatz 1993: 43)

Des Weiteren nutzen die Länder ihre bestehende Kompetenz – die der Verwaltung : Bei der Ausführung von Gesetzen füllen sie den Ermessensspielraum zu ihren Gunsten aus. Die Verwaltungskompetenz eröffnet ihnen auch die – selbstverständlich nicht verfassungskonforme (und mit gerichtlichen Folgen verbundene) – Option der Weigerung, oder eher des „Aufhaltens“ von der Umsetzung von unliebsamen Gesetzen.

Die Politik der dritten Ebene (der horizontalen Länderkoordination) dient den Ländern zum einen dazu, der Öffentlichkeit ihre eigene Problemlösungsfähigkeit zu beweisen und zum anderen, um ihre „letzten Kompetenzen“ vor den Eingriffen des Bundes durch Selbstkoordination (durch „freiwillige“ Einheitlichkeit^[6]) in bestimmten Bereichen (in der Bildung etwa durch die KMK) zu schützen.^[7]

[...]

^[1] Mittlerweile wird daher sogar von einer Verschiebung vom Kooperativföderalismus hin zu reinem Partizipationsföderalismus gesprochen. (Vgl. Calliess 2000: 26)

^[2] Weniger urteilend ist die Formulierung Sturms: „In der Praxis hat sich erwiesen, dass es häufig nicht gelang, die Rahmengesetzgebung auf die Festlegung von Leitsätzen für die Ländergesetzgebung zu beschränken und statt dessen Regelungen im Detail erfolgten.“ (Sturm 2005: 44)

^[3] Indem die "neuen" Länder zunächst nicht in den Finanzausgleich aufgenommen wurden, ersparten sich die "alten" Länder höhere Zahlungen an die schwächeren neu hinzugetreten Länder, bzw. konnten ihren eigenen Status Quo der Nehmer- und Geberländer vorerst beibehalten. Sie sahen darin folglich große Vorteile, was sich jedoch als „Bumerang für die Länder“ entpuppte (Beyme 2004: 360).

^[4] „Wenn die in Artikel 72 (2) genannten Erfordernisse nicht mehr bestehen, können landesweite Regelungen per Bundesgesetz wieder ermöglicht werden.“ (Sturm 2005: 42)

^[5] Was wiederum den bereits erwähnten „Verkauf“ (S.2) erklärt. Zur Klärung der womöglich missverständlichen Formulierung: Selbstverständlich nehmen die Länder ihre „verbliebenen“ Gesetzgebungskompetenzen im Landtag wahr, nur herrscht die Auffassung, mit der Nutzung des Einflusses im Bundesrat seien mehr Vorteile verbunden, als mit der des Einflusses im Landtag. (Nähere Ausführungen auch unter 1.2)

^[6] Um seiner Argumentation von der Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelungen zuvor zu kommen.

^[7] Dass die Politik der dritten Ebene nicht nur die Abwanderung von Kompetenzen schützt, sondern auf gewisse Weise sogar neuen Einfluss schafft, wird im nachfolgend (1.2) erläutert.