Flächenzertifikathandelssystem. Gesetzesentwurf aus Sicht des deutschen Alpenvereins

A. Problem

Obwohl der Boden als Ressource nur begrenzt verfügbar ist¹, beträgt der Flächenverbrauch in Deutschland weiterhin 66 ha pro Tag.² Dies entspricht einer Größe von ca. 92 Fußballfeldern. Unter Flächenverbrauch wird „die Umwidmung freier, naturnaher, forstwirtschaftlicher oder landwirtschaftlicher Flächen für die Zwecke von Siedlung und Verkehr verstanden.“³ Für die Natur und Landschaft bedeutet dies eine enorme Zersiedelung und irreparable Zerstörung. Dabei wird nicht nur unserem eigenen Lebensraum geschadet, sondern auch die Lebensgrundlage der Tiere und der Pflanzen zerstört. Dieser Erkenntnisgewinn ist keinesfalls neu. Schon viele Jahre lang wird in der Politik über die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme diskutiert. Jedoch haben die bisher eingeführten Instrumente nicht die notwendige Wirkung gezeigt. Der Fläschenverbrauch pro Tag wurde zwar von 95 ha im Jahre 2008 um ca. ein Drittel reduziert. Jedoch ist die Einhaltung des Flächensparziels der Bundesregierung aus dem Jahr 2002, die Flächeninanspruchnahme auf weniger als 30 ha pro Tag bis zum Jahre 2020 und bis 2050 auf 0 ha zu reduzieren,⁴ mit den herkömmlichen Mitteln nicht mehr möglich.

Daher fordert der DAV seit langem, den Flächenverbrauch sofort auf ein Minimum zu reduzieren.⁵ Aufgrund der genannten Brisanz und der fortgeschrittenen Zeit, muss das Reduzierungsziel der Bundesregierung aktualisiert werden. Bis zum Jahre 2030 soll der Flächenverbrauch auf 20 ha pro Tag gesenkt werden und bis zum Jahre 2040 auf 5 ha pro Tag. Nur so ist das „Netto Null“ Ziel der Bundesregierung einzuhalten. Neben der Einhaltung und Umsetzung des Alpenplans⁶, müssen dafür neue Instrumente geschaffen werden, die bundesweit Anwendung finden. Aus unserer Sicht ist die Einführung eines Flächenzertifikatsystems aus den im Folgenden genannten Gründen, am besten dafür geeignet.

B. Lösung

Die Einführung eines Zertifikatsystems bedeutet, die Nutzungsrechte für Grund und Boden mit dem Ziel der Mengensteuerung zu limitieren.⁷ Zentraler Anknüpfungspunkt ist dabei die kommunale Bauleitplanung, welche als Hauptverursacher des Flächenverbrauchs gilt. Das System sieht eine Ausweisungspflicht für Gemeinden bei der Aufstellung von Bebauungsplänen im Außenbereich vor. Zur Flexibilisierung wird ein interkommunales Handelssystem eingeführt.⁸ Außerdem können die Gemeinden durch naturfördernde Maßnahmen sogenannte „Pluszertifikate“ generieren. Dies soll einen besonderen Anreiz zu einer umweltfreundlicheren, nachhaltigeren und ökologischeren Bauleitplanung beitragen. Dies wird als wesentliches Element zur Wahrung der einmaligen Landschaftsstrukturen Deutschlands, wie beispielsweise dem Alpenraum, angesehen.

C. Alternativen

Wie sich in den letzten Jahren gezeigt hat, erzielten bisherige Instrumente zur Reduzierung des Flächenverbrauchs nicht den gewünschten Erfolg. Die Einsetzung von neuen Mechanismen ist alternativlos möglich. Statt eines Flächenzertifikatmodell, wären steuerliche Maßnahmen denkbar. Es könnten beispielsweise grundsteuerliche Veränderungen eingeführt werden oder die Baulandsteuer verändert werden.⁹ Erhöhungen der Steuersätze könnten jedoch die Kommunen dazu ermutigen, mehr Bauland auszuweisen, um ein höheres Steueraufkommen zu erzielen.¹⁰ Daher wären diese Instrumente weniger effektiv.

D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand

Eine Belastung des Bundeshaushalts und der Haushalte der Länder erfolgt nicht. Die Haushalte der Gemeinden werden nur bei Zukauf von Zertifikaten belastet.

E. Erfüllungsaufwand

E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger Keiner.

E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft Keiner.

E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Auf die Bundesflächenzertifikatkoordinierungsstelle, die landesweiten Koordinierungsstellen sowie die Gemeinen kommt ein höherer Personal- und Zeitaufwand zu. Dieser bleibt, aufgrund der Einbettung in das Planungsverfahren, überschaubar. Eine genaue Berechnung ist noch nicht möglich.

F. Weitere Kosten Keine.

Gesetzesentwurf

Gesetz zur Einführung und Umsetzung eines Flächenzertifikathandelssystems

Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen

Artikel 1

Änderung des Raumordnungsgesetzes

Das Raumordnungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 15 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

1. Dem § 1 Absatz 1 Nummer 2 wird folgende Nummer angefügt:

„3. Die Flächeninanspruchnahme ist bis zum Jahr 2030 auf 20 ha pro Tag und bis zum Jahre 2040 auf 5 ha pro Tag im Bundesgebiet zu begrenzen.“

Artikel 2

Änderung des Baugesetzbuches

Das Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2193) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

1. Die Inhaltsübersicht wird wie folgt geändert:

Nach der Angabe zu § 1a werden folgende Angaben eingefügt:

„§ 1b Flächenzertifikate

§ 1c Zuteilung der Zertifikate

§ 1d Flächenreserve

§ 1e Pluszertifikate

§ 1f Flächenhandelssystem

§ 1g Ausnahmen“

2. Dem § 1 Absatz 3 wird der folgende Satz angefügt:

„3 Zur Aufstellung eines Bebauungsplanes gem. § 1b Absatz 1 muss der Gemeinde die ausreichende Anzahl an Nutzungsrechten für Grund und Boden mit dem Ziel der Mengensteuerung (Flächenzertifikate) zur Verfügung stehen“

3. Nach § 1a wird folgender§ 1b - § 1g eingefügt:

a) „ § 1b Flächenzertifikate

(1) 1Zertifikatspflichtig sind städtebauliche Planungen, mit denen Flächen im Außenbereich beansprucht werden und durch die eine Umwidmung freier, naturnaher, forstwirtschaftlicher oder landwirtschaftlicher Flächen für die Zwecke von Siedlung und Verkehr (Flächenneuinanspruchnahme) erfolgt.2 Davon betroffen sind im Außenbereich Bebauungspläne gemäß §§ 8-10, Vorhaben- und Erschließungspläne (§ 12), Bebauungspläne im vereinfachten Verfahren (§ 13), Entwicklungssatzungen (§ 34 Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 ), Ergänzungssatzungen ( § 34 Absatz 4 Satz 1 Nummer 3 ) und Außenbereichssatzungen (§ 35 Absatz 6).
(2) Ein Zertifikat erlaubt die Ausweisung eines Bebauungsplanes gem. § 1b Absatz 1 Satz 2 über eine Fläche von 1000 m2. Ein Zertifikat ist in tausendstel Anteile teilbar.
(3) 1Die Zertifikatpflicht betrifft alle genannten Planungsverfahren ab 01.01.2020. 2 Sie gilt unabhängig des § 1a Baugesetzbuch.

b) § 1c Zuteilung der Flächenzertifikate

(1) 1Der Bund teilt jedem Land zu Beginn jeden Jahres ein Flächenzertifikatkontingent zu. 2Bei der Erstzuteilung im Jahre 2020 beträgt das Gesamtkontingent 27 Hektar pro Tag. 3Die Menge der zugeteilten Zertifikate wird bis 2030 jährlich um 1 Hektar pro Tag reduziert und bis 2040 um 1,5 Hektar pro Tag. 4Der Zertifikatanteil jedes Landes vom Gesamtkontingent bestimmt sich wie folgt:

4 Die Einwohnerzahl wird am Beginn eines jeden Jahres bestimmt. 5Den Ländern kommt die Kompetenz der Verteilung an die einzelnen Gemeinden zu. 6Sie müssen einen, an der Bevölkerungszahl der einzelnen Gemeinden orientierten, festen Verteilungsschlüssel festlegen und der Bundesflächenzertifikatkoordinierungsstelle Rückmeldung erteilen.

(2) Errichten die Länder binnen sechs Monaten nach Veröffentlichung dieses Gesetzes keinen festen Zuteilungsschlüssel, so verfügt der Bund über die Zuteilung in diesem Land.
(3) 1Die Zuteilung der Zertifikate durch die Länder wird durch die Bundesflächenzertifikatkoordinierungsstelle kontrolliert. 2Diese führt eine bundesweite Datenbank ein. 3Jedes Land muss eine landesweite Koordinierungsstelle einrichten.
(4) 1Die von der Gemeinde benötigte Zertifikathöhe für die Aufstellung des jeweiligen Bebauungsplans, ist an die zuständige landesweite Koordinierungsstelle mitzuteilen.2 Von ihr ist eine Plausibilitätsprüfung vorzunehmen. 3Die fällige Zertifikathöhe wird durch diese von der bundesweiten Datenbank abgebucht. 4 Es ist Rückmeldung an die Bundesflächenzertifikatkoordinierungsstelle zu leisten.

c) § 1d Flächenreserve

(1) 1In § 1c Absatz 1 werden lediglich 90 Prozent der in § 1 Absatz 1 Nummer 3 Raumordnungsgesetz angestrebten Flächeninanspruchnahmegrenzen als Flächenzertifikate zugeteilt. 2Die weiteren 10 Prozent bilden eine Reserve. Diese kann verwendet werden für:

1. die Ausweisung eines Bebauungsplans, welcher mehr Zertifikate benötigt als auf dem Markt verfügbar sind,
2. die Verwirklichung von Bauvorhaben nach § 35 Absatz 1 bis 5,
3. Bauvorhaben des Bundes.

(2) 1Die Gemeinden müssen bis zum 01.02. jeden Jahres einen Antrag bei der Bundesflächenzertifikatkoordinierungsstelle auf einen Anteil der Flächenreserve stellen. 2Die Koordinierungsstelle entscheidet über die Verteilung nach Dringlichkeit.

d) § 1e Pluszertifikate

(1) Durch die Renaturierung von Flächen, die Durchführung von Artenschutz fördernden Maßnahmen und positiven Änderungen von Bebungsplänen können durch die Gemeinden Pluszertifikate generiert werden.
(2) Als Renaturierung von Flächen ist anzusehen:

1. Die Anlage standortgerechter Wälder durch

a) die Schaffung günstiger Wachstumsbedingungen,
b) das Aufforsten mit standortgerechten Arten.

2. Die Entsiegelung befestigter Flächen durch

a) Ausbau und Abfuhr wasserundurchlässiger Beläge
b) Aufreißen wasserundurchlässiger Unterbauschichten
c) Einbau wasserdurchlässiger Deckschichten

(3) Als Artenschutz fördernde Maßnahme gilt die Wiederansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wildlebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. (Gemäß § 37 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 Bundesnaturschutzgesetz)
(4) Positive Änderungen von Bebauungsplänen gemäß Absatz 1 sind:

1. Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans, wenn die Fläche vor dem Planungsverfahren als Fläche für Siedlung und Verkehr ausgewiesen ist und nach der Neufestsetzung einer der folgenden Nutzungsarten vorgesehen ist:

a) Grünflächen gemäß § 5 Absatz 2 Nummer 5
b) Flächen für die Landwirtschaft gemäß § 5 Absatz 2 Nummer 9 lit. a)
c) Flächen für den Wald gemäߧ 5 Absatz 2 Nummer 9 lit. b)
d) Umgrenzung von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft gemäß Art. 5 Absatz 2 Nummer 10

2. Aufhebung eines Bebauungsplans, wenn der aufzuhebende Bebauungsplan eine Festsetzung trifft, die als Siedlungs- und Verkehrsfläche zu beurteilen ist. Durch die Aufhebung wird die tatsächliche Nutzung der Fläche ausschlaggebend für die Beurteilung der Fläche. Es ist erforderlich, dass die tatsächliche Nutzung einer der obengenannten Nutzungsarten entspricht.

(5) Die Pluszertifikate werden den Gemeinden zur weiteren Aufstellung von Bebauungsplänen gutgeschrieben.
(6) Eine Gemeinde ist berechtigt, in einem Jahr höchstens so viele Pluszertifikate zu generieren, wie sie Zertifikate bei der Zuteilung gem. § 1c erhalten hat.

e) § 1f Flächenhandelssystem

(1) Flächenzertifikate können landesweit zwischen den einzelnen Gemeinden an der jeweilig zuständigen Flächenhandelsbörse gehandelt werden.
(2) An den Flächenhandelsbörsen können nichtverwendete Zertifikate und nichtverwendete Pluszertifikate gehandelt werden.
(3) Als Marktmechanismus ist eine monatliche Auktion unter den Gemeinden zu wählen.

f) § 1g Ausnahmen

Naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen im Sinne des § 1a Absatz 3 unterliegen nicht der Zertifikatpflicht.“

4. Nach § 127 Absatz 2 Nummer 5 wird folgende Nummer angefügt:

„6. Die durch den Handel mit Flächenzertifikaten entstehenden Kosten der Gemeinde dürfen nicht als Erschließungsbeitrag erhoben werden“

5. Dem § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 wird folgende Nummer angefügt:

„5. Zum Zeitpunkt der Antragsstellung der Gemeinde die benötigte Anzahl an Flächenzertifikaten nicht zur Verfügung steht.“

6. § 246 Absatz 1a wird wie folgt geändert:

a) Nach Satz 1 wird folgender Satz angefügt:
b) Der bisherige Satz 2 wird Satz 3.

Artikel 3

Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am 01.01.2020 in Kraft.

[...]

¹ BMU, Flächenverbrauch-worum geht es ?, https://www.bmu.de/themen/nachhaltigkeit-internationales/nachhaltige-entwicklung/strategie-und-umsetzung/reduzierung-des-flaechenverbrauchs/ (zuletzt aufgerufen am 20.09.2018).

² Köck/Bovet/Tietz, ZUR 2018, 67.

³ Schulz, Anne, Reduzierung des Flächenverbrauchs mit Hilfe der Bauleitplanung, Berlin 2017, S.35.

⁴ BMU, Flächenverbrauch-worum geht es ?, https://www.bmu.de/themen/nachhaltigkeit-internationales/nachhaltige-entwicklung/strategie-und-umsetzung/reduzierung-des-flaechenverbrauchs/.

⁵ Mair/Reich, Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP), Anhörungsverfahren zum Entwurf vom 22.05. 2012, Stellungnahme des DAV, S. 7.

⁶ Alpenplan: https://www.alpenverein.de/natur/alpine-raumordnung/alpenplan/einmaliges-instrument-zum-schutz-der-berge_aid_11794.html (zuletzt aufgerufen am 20.09.18).

⁷ Köck/Bovet/Tietz, ZUR 2018, 67, 69*.

⁸ Ebd. S. 70*.

⁹ BMU, Flächenverbrauch-worum geht es ?, https://www.bmu.de/themen/nachhaltigkeit-internationales/nachhaltige-entwicklung/strategie-und-umsetzung/reduzierung-des-flaechenverbrauchs/.

¹⁰ Senftleben, ZUR 2008, Heft 2, 64, 65*.