Entscheidungen deutscher Gerichte zum Naturschutzrecht und ihre Bedeutung für den Naturschutz

Gliederung

A. Einleitung

B. BVerwG zum Gr ünlandumbruch und Rechtscharakter des § 5 II BNatschG
I. Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft gem. § 5 II BNatschG
II. Auslegung des § 5 II Nr. 5 BNatschG nach dem BVerwG
III. Die Bedeutung des Grünlandes
IV. Kritische rechtliche Würdigung des Rechtscharakters des § 5 II BNatschG
1. Paradigmenwechsel durch die Föderalismusreform
2. Systematische Folgen ohne Verbotscharakter
V. Bedeutung für den Naturschutz
1. Folgen für den Grünlandschutz
2. Lösungsansätze und Novellierungsbedarf im Grünlandschutz
3. Folgen für die übrigen Tatbestände des § 5 II BNatschG
4. Lösungsansätze und Novellierungsbedarf für die übrigen Tatbestände des § 5 II BNatschG

C. BVerwG zum formell illegalen Radwegausbau im FFH-Gebiet
I. Verbandsklagebefugnis nach dem BVerwG
1. Auslegung des § 2 I Nr. 1 i.V.m. § 1 I 2 UmwRG
a. Entstehungsgeschichte
b. Systematische Auslegung
c. Sinn und Zweck
2. Bedeutung für den Naturschutz
II. Ermessen der Naturschutzbehörden bei formell illegalen Vorhaben
1. Kontext der Entscheidung
2. Bedeutung für den Naturschutz

D. Fazit und Ausblick

Thema:

Entscheidungen deutscher Gerichte zum Naturschutzrecht in ihrer Bedeutung für den Naturschutz.

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Etwa 47,4 % der Landesfläche der Bundesrepublik Deutschland wird derzeit landwirtschaftlich genutzt.¹ Aus ökonomischen Gründen wie der Preiskonkurrenz sowie durch Teile der Subventionspolitik werden die Landwirte zu großbetrieblichen und intensiveren Strukturen verlei-tet,² die eine stetig zunehmende Größe von bewirtschafteten Flächen nach sich ziehen.³ Durch den Einsatz von Pflanzenschutz- und Dünge-mittel, intensiven Bodenbearbeitungsmethoden sowie der Werterhö-hung des Bodens durch Eindeichung, Entwässerung von Feuchtgebie-ten und durch Umbruch von Grünland zu Ackerland, gilt die Landwirt-schaft als wesentliche Ursache für die Schädigung der Biodiversität und Artenvielfalt.⁴ Der landwirtschaftlichen Bodennutzung kommt vor die-sem Hintergrund eine ausschlaggebende Bedeutung für die Erreichung der Ziele des Naturschutzes zu. Zugleich offenbart sich das besonders schwerwiegende und konfliktträchtige Verhältnis zwischen der Land-wirtschaft und dem Natur- und Landschaftsschutz.⁵ Ein Versuch des Ausgleichs der widerstreitenden Interessen ist u.a. im BNatSchG⁶ mit § 5 BNatSchG⁷ normiert worden. Dieser ist Ausdruck des bestehenden Spannungsverhältnisses, stellt die zentrale Vorschrift des Agrarnaturschutzrechts dar und regelt mit §§ 14 I, II, 44 IV die wichtigsten Fragen zur Beziehung zwischen der Landwirtschaft und dem Naturschutz.⁸

Das BVerwG hat sich in seinem Urteil vom 01.09.2016⁹ grundlegend mit dem § 5 II und den darin verankerten Grundsätzen der guten fach-lichen Praxis auseinandergesetzt. Dieser Norm kommt bei Einhaltung der Grundsätze maßgebliche Bedeutung für die Privilegierung der Landwirtschaft im Naturschutzrecht nach den §§ 14 II, 44 IV zu.¹⁰ Das Urteil hat erstmals den vorherrschenden Streit¹¹ bzgl. des Rechtscha-rakters der Norm entschieden. Konkret ging es um die Fragen, ob die Norm des § 5 II lediglich eine Handlungsdirektive für die Landwirte darstellt, ob die darin normierten Grundsätze ordnungsrechtlich durch-gesetzt werden können oder ob ihnen gar Ge- und Verbotscharakter zu-kommt und es bei Nichteinhaltung einer Befreiung im Einzelfall bedarf. Die Bedeutung des Urteils für den Naturschutz äußert sich maßgeblich in Form des dringenden Novellierungsbedarfs des § 5 II. Es gibt Anlass zur Schaffung eines vollzugsfähigeren Normensystems, welches im Er-gebnis dem Naturschutz im Widerstreit mit der privilegierten Landwirt­schaft die derweil fehlende Bedeutung zukommen lassen sollte.

Für die Herbeiführung eines solchen vollzugsfähigeren Naturschutz -rechts wird die Rolle der Naturschutzverbände mit ihren Verbandskla-gebefugnissen immer größer.¹² Gegner der Ausweitung der Ver-bandsklagebefugnisse befürchten eine übermäßige und ungerechtfer-tigte Inanspruchnahme des zugebilligten Rechtsschutzes der Ver-bände.¹³ Befürworter und Studien hingegen schreiben ihr eine nicht zu unterschätzende präventive Wirkung zu, die wegen der zusätzlichen Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle zu einer genaueren Beachtung des Umweltrechts führen kann.¹⁴

Mit einer streitigen Erweiterung von Verbandsklagebefugnissen in Be-zug auf Aufsichtsmaßnahmen in Form einer Nutzungsuntersagung, be-schäftigte sich das BVerwG in seinem Urteil vom 01.06.2017¹⁵. Des Weiteren bietet das Urteil mit seinen Ausführungen zum Ermessens-spielraum der Behörden bei einer Nutzungsuntersagung eines formell illegalen Vorhabens im FFH-Gebiet die Grundlage für einen interessen-gerechten Ausgleich zwischen den Belangen des Gemeinwohls und dem Naturschutz.

B. BVerwG zum Gr ünlandumbruch und Rechtscharakter des § 5 II BNatSchG

Das im Folgenden diskutierte Urteil des BVerwG¹⁶ thematisiert den ordnungsrechtlichen Schutz¹⁷ von Grün- und Dauergrünland. Aus-gangspunkt des Urteils ist ein Eigentümer eines landwirtschaftlich ge-nutzten Grundstücks mit einer Grünlandfläche und einem sich darauf befindlichen Moorstandort. Als Grünland werden Flächen verstanden, die dauernd oder mindestens seit mehreren Jahren mit Gräsern und Kräutern bewachsen sind und als Wiese oder Weide genutzt werden, bzw. brach liegen.¹⁸ Der klagende Eigentümer hat mittels eines Baggers mit einem Tiefumbruch (Grünlandumbruch) auf dem Grünland und Moorstandort begonnen. Grünlandumbruch bedeutet die Beseitigung der Grasnarbe durch wendende Bodenbearbeitung, auch dann, wenn an-schließend eine Neueinsaat von Gras erfolgt.¹⁹ Die beklagte Behörde untersagte nach Kenntniserlangung den Grünlandumbruch und wies da-bei auf die Möglichkeit einer naturschutzrechtlichen Befreiung hin. Der verfahrensgegenständliche Bescheid der Beklagten lehnte den Antrag auf Befreiung vom Verbot des Grünlandumbruchs ab. Gleichzeitig wurde eine künftige Unterlassung der Ackernutzung sowie ein Zwangs-geld bei Zuwiderhandlung angeordnet.

Der Widerspruch und die Klage bezogen auf die Unterlassungsanord-nung und die begehrte Verpflichtung zur Erteilung einer Befreiung vom Grünlandumbruchsverbot, blieben für den Kläger beim erstinstanzli-chen Gericht erfolglos.²⁰ Das Berufungsgericht hingegen hob den streit-gegenständlichen Bescheid auf. Sie wies allerdings den Klageantrag bzgl. der Verpflichtung zur Erteilung einer Befreiung ab.²¹ Als Begrün-dung wurde angeführt, dass § 5 II Nr. 5 keine Verbotsnorm darstelle und folglich kein Gegenstand einer Befreiung i.S.v. § 67 I sein könne.²² Die Ablehnung der Befreiung durch die Beklagte sei aufzuheben, um den rechtlich unzutreffenden Anschein zu beseitigen, dass ein Grün-landumbruch nach § 5 II Nr. 5 verboten sei.²³ Das BVerwG schloss sich der Entscheidung des OVG Lüneburg an und bekräftigte die fehlende Verbotsqualität des § 5 II Nr. 5 anhand der juristischen Auslegungsme-thoden.

I. Die Grunds ätze der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft gem. § 5 II BNatSchG

Verständnishalber wird ein Überblick über die Norm des § 5 gegeben. Einerseits enthält § 5 I die sog. allgemeine Landwirtschaftsklausel²⁴ und statuiert damit eine Berücksichtigungspflicht des Staates im Natur-schutzrecht zugunsten der natur- und landschaftsverträglichen Boden-bewirtschaftung.²⁵ Andererseits regelt § 5 II Verpflichtungen für die Landwirtschaft und stellt Mindestanforderungen für die Grundsätze der guten fachlichen Praxis auf.²⁶

Bei Einhaltung dieser Grundsätze erfährt der Landwirt eine Privilegie-rung dergestalt, dass die landwirtschaftliche Bodennutzung gem. § 14 II nicht als Eingriff in Natur und Landschaft gewertet wird²⁷ und arten-schutzrechtlich nach § 44 IV 1 kein Zugriffs-, Besitz- und Vermark-tungsverbot besteht, soweit nicht die Gegenausnahme in § 44 II 2 bei bestimmten Arten greift.²⁸ Ziel dieser Normensystematik ist es, gerade die tägliche Wirtschaftsweise des Landwirts von den Eingriffsregelun-gen des BNatSchG freizustellen.²⁹

II. Auslegung des § 5 II Nr. 5 BNatSchG nach dem BVerwG

Bei der Auslegung des Rechtscharakters des § 5 II Nr. 5 BNatSchG sei nach dem BVerwG bereits der Wortlaut maßgeblich. Zu Ungunsten des Verbotscharakters der Norm streite der Einleitungssatz des § 5 II, nach welchem bei der landwirtschaftlichen Nutzung bestimmte Grundsätze der guten fachlichen Praxis lediglich „zu beachten" seien.³⁰ Zudem sei nach dem Wortlaut gem. § 5 II Nr. 5 ein Grünlandumbruch nur zu „un-terlassen" und gerade nicht „verboten". Darüber hinaus komme den sechs Nummern des § 5 II nur Beispielcharakter zu, welche die gute fachliche Praxis konkretisieren sollen.³¹ Dieses solle durch die Verwen-dung des Wortes „insbesondere" deutlich werden.³²

Auch die Entstehungsgeschichte untermauere den fehlenden Verbots-charakter. Die im vorliegenden Fall geltende Fassung des § 5 II³³ sowie die Vorgängervorschrift gingen im Wesentlichen auf das Gesetz vom 29.07.2009 zurück.³⁴ Mit dieser Vorschrift wollte der Gesetzgeber ei-nen bundesrechtlichen Mindeststandard für die Grundsätze der guten fachlichen Praxis festlegen, der durch die Länder weiter ausgefüllt wer­den sollte.³⁵

Besondere Bedeutung nach dem BVerwG komme der systematischen Stellung des § 5 II zu, welcher im ersten Kapitel des BNatSchG nor-miert wurde und damit in seiner Wirkung als „vor die Klammer gezo-gene Norm" insbesondere im Zusammenhang mit §§ 14 ff. betrachtet werden müsse. Wenn eine Maßnahme den Anforderungen des § 5 II entspricht, so liegt gem. § 14 II 2 i.d.R. kein Eingriff nach § 14 I vor, wohingegen bei Nichterfüllung der Anforderungen ein Eingriff vor-liegt, der darüber hinaus der behördlichen Zulassung gem. § 17 I, III bedarf und dessen Durchführung ohne erforderliche Zulassung gem. § 17 VIII 1 untersagt werden muss.³⁶ Dieses Normensystem gebe den Naturschutzbehörden ein Instrumentarium an die Hand, um effektiv ge-gen eine landwirtschaftliche Bodennutzung vorzugehen, die nicht den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis i.S.d. § 5 II entspricht. Es be-stünde für den Gesetzgeber folglich keine Notwendigkeit, den § 5 II Nr. 5 zu einem eigenständigen Verbot mit Befreiungsmöglichkeit nach § 67 I aufzuwerten.³⁷

Auch aus dem Umstand, dass in Niedersachsen infolge einer Abwei-chungsgesetzgebung nach § 5, 7 I NAGBNatSchG³⁸ ein Grünlandum-bruch auf Moorstandorten uneingeschränkt und ohne behördliche Zu-lassung möglich ist, wenn § 5 II selbst kein Verbotscharakter zukommt, ließe sich kein Rückschluss auf den Rechtscharakter der Bundesnorm des § 5 II schließen.³⁹

Zuletzt spreche auch der Sinn und Zweck der Norm gegen einen Ver­botscharakter. § 5 I, II stelle nur gegenseitige Berücksichtigungspflich-ten des Staates und der Landwirte für einen interessengerechten Aus-gleich der widerstreitenden Interessen des Naturschutzes und der land-wirtschaftlichen Bodenertragsnutzung auf.⁴⁰ Diesem Regelungszweck würde es entgegenstehen, den Tatbeständen des § 5 II Ge- oder Ver­botscharakter zuzuerkennen.⁴¹

Nach dieser Auslegung des § 5 II Nr. 5 bedurfte es aus Sicht des Ge-richts für den Grünlandumbruch keiner Befreiung nach § 67 I.

III. Die Bedeutung des Gr ünlandes

Das Urteil des BVerwG gibt Anlass zur Thematisierung des Rückgangs der Grünlandflächen im Zuge der landwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung.⁴² Seit Einführung der Eingriffsregelung im BNatSchG im Jahr 1976, ist der Anteil des Grünlandes an der gesamten Landwirtschaftsfläche von 40 % im Jahr 1970 auf 27,8 % im Jahr 2014 gesunken.⁴³ Dem Grünland kommt jedoch eine bedeutende Rolle im Klima- und Naturschutz zu. Es gehört in Deutschland zu den arten-reichsten Nutzungsformen unserer Kulturlandschaft,⁴⁴ dient als leis-tungsfähiger Kohlenstoffspeicher und trägt damit zum Klimaschutz bei,⁴⁵ schützt die Böden vor Erosion und ist wichtig für den Wasser-rückhalt sowie die Qualität der Wasserkörper⁴⁶. Grund für den starken Rückgang des Grünlandes ist der Grünlandumbruch, der durch die Landwirte im Interesse an einer wesentlich intensiveren und rentableren landwirtschaftlichen Nutzung vollzogen wird⁴⁷.

IV. Kritische rechtliche W ürdigung des Rechtscharakters des § 5 II BNatSchG

Zunächst lässt sich festhalten, dass sich höchstrichterlich erstmals der Ansicht der Literatur angeschlossen wird, dass die Grundsätze des § 5 II zumindest auf Grundlage des § 3 II mittels verbindlicher behörd-licher Anordnung konkretisiert und durchgesetzt werden können.⁴⁸ Kritisch betrachtet wird derweil hingegen die getätigte Auslegung der Norm des § 5 II und damit die Einstufung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis als Handlungsdirektiven und Mindestanforderungen sowie die daraus folgenden Konsequenzen für den Naturschutz.

1. Paradigmenwechsel durch die F öderalismusreform

Grundlegende Stütze der Argumentation der Kritiker für einen Verbots-charakter ist der Wechsel von der Rahmengesetzgebung des ehemaligen § 5 IV BNatSchG 2002⁴⁹ in die konkurrierende Gesetzge-bung mit dem Gesetz vom 29. Juli 2009⁵⁰. Demzufolge habe der Ge-setzgeber ein Paradigmenwechsel verfolgt, der den Verbotscharakter durch verschiedene Änderungen deutlich machen solle.⁵¹ Die Norm entfalte erstmals unmittelbare Geltung und Wirkung gegen-über den Bürgern und damit den Landwirten, im Gegensatz zur vorigen Rahmengesetzgebung, die sich nur an den Landesgesetzgeber gerichtet habe.⁵² Zudem wurde sprachlich innerhalb der Gesetzesänderung ein Wechsel von den milden Formulierungen „ist...zu berucksichtigen" und „ist das Ziel zu verfolgen" zu imperativen Formulierungen getätigt mit den Worten „sind.. .zu beachten" und „ist ein Grunlandumbruch zu unterlassen".⁵³ Diese sprachliche Wende solle im Rahmen der nun vor-herrschenden konkurrierenden Gesetzgebung den veränderten Gesetz -geberwillen hin zu einem Verbotscharakter verdeutlichen.⁵⁴ Vor allem der § 5 II Nr. 5, nach welchem ein Grünlandumbruch zu unterlassen sei, könne vom Wortlaut kaum eindeutiger als Verbot qualifiziert werden.⁵⁵ Darüber hinaus seien die in § 5 II genannten Grundsätze ausreichend bestimmt, um als auslegungsfähige und konkretisierbare unbestimmte Rechtsbegriffe als vollzugstaugliche Verbote zu dienen.⁵⁶ Den Argumenten des Paradigmenwechsels sowie der nötigen Be-stimmtheit der Grundsätze aus § 5 II, die für den Verbotscharakter strei-ten sollen, kann jedoch nicht überzeugend gefolgt werden. Gegen den Paradigmenwechsel steht der Wille des Gesetzgebers, der im Zuge der Schaffung des neuen § 5 II „im Wesentlichen" an die Vorgängervor-schrift des § 5 IV von 2002 aus der Rahmengesetzgebung anknüpfen wollte.⁵⁷ Dem Willen des Gesetzgebers zur Schaffung einer erstmaligen Neuregelung des § 5 II als Verbotsnorm, fehlen die Anhaltspunkte in der Gesetzesbegründung.⁵⁸ Der Verweis darauf, dass eine solche Geset-zesbegründung unterlassen wurde, um einem erheblichen Widerstand der Agrarlobby zu entgehen,⁵⁹ kann insgesamt als Konstruktionsver-such für einen Verbotscharakter eingestuft werden kann. Außerdem kann sich nicht über den Wortlaut der Norm hinweggesetzt werden, welcher im Gegensatz zu einem Verbot das Wort „Grundsatze" nutzt.⁶⁰ Darüber hinaus verdeutlicht das Wort „insbesondere" in § 5 II, dass die normierten Grundsätze keine abschließenden Regelungen dar-stellen, sondern auch ungeschriebene Grundsätze neben ihnen bestehen können, wodurch der Norm kein abschließender Charakter zukommt.⁶¹ Aufgrund des dadurch erzeugten weiten Tatbestands würde der Verbot­scharakter erhebliche Zweifel an der Bestimmtheit der Norm aufkom-men lassen.⁶²

Zwar ist dem § 5 II Nr. 5 zuzugestehen, dass diesem eine hinreichende Bestimmtheit für eine Verbotsnorm zukommen könnte,⁶³ allerdings stellt dieser die Ausnahme in § 5 II dar und sollte im Zusammenhang mit den übrigen Grundsätzen betrachtet werden. Die weiteren Tatbe-standsmerkmale des § 5 II sind derart konkretisierungsbedürftig⁶⁴ und als vage und abstrakte Zielformulierungen für erwünschte Formen der landwirtschaftlichen Nutzung formuliert, dass sie nicht als strikte Ver-bote qualifiziert werden können.⁶⁵ Einzig dem § 5 II Nr. 5 den Verbot­scharakter wegen seiner Bestimmtheit zuzuschreiben, würde aus dem System der Regelung des § 5 II fallen.⁶⁶ Das Verbot wäre zusätzlich ein Unikat in Kapitel 1 des BNatSchG und seinen allgemeinen Vorschrif-ten.

Bei einem Verbotscharakter käme es überdies zu Wertungsabweichun-gen zwischen dem Naturschutzrecht und den Kodifikationen, auf die der § 5 II Bezug nimmt.⁶⁷ § 17 II BBodSchG, auf den § 5 II als weiteren Grundsatz der guten fachlichen Praxis verweist, stellt kein rechtsver-bindliches Ge- oder Verbot dar, sondern dient den zuständigen Behör-den als Beratungsgrundlage.⁶⁸ Bei einem Verbotscharakter des § 5 II käme dem § 17 II BBodSchG durch die naturschutzrechtliche „Hinter-tiir" imperativen Charakter zu, was allerdings nicht mit der Entste-hungsgeschichte des § 5 II zu vereinbaren wäre.⁶⁹ Im Zusammenhang betrachtet streiten Wortlaut, Entstehungsgeschichte und der Sinn und Zweck summarisch gegen den Verbotscharakter des § 5 II Nr. 2.

2. Systematische Folgen ohne Verbotscharakter

Neben dem Paradigmenwechsel habe das BVerwG jedoch die Rechts-folge der §§ 5 II, 14 II systematisch dahingehend verkannt, dass eine gegen die Grundsätze der guten fachlichen Praxis verstoßende landwirt-schaftliche Bodennutzung nicht die Untersagung, sondern regelmäßig den Ausgleich und Ersatz einer unvermeidbaren Beeinträchtigung⁷⁰ gem. § 15 II, III nach sich zieht.⁷¹ Die etwaig mögliche Kompensation an anderer Stelle und in anderer Form stünde allerdings im Widerspruch zu dem in § 5 II Nr. 5 zum Ausdruck kommenden Ziel des Gesetzgebers der Unterlassung des Grünlandumbruchs auf besonders geschützten Standorten.⁷²

Dem kann gleichwohl entgegengehalten werden, dass eine gegen die Grundsätze des § 5 II verstoßende landwirtschaftliche Bodennutzung nach § 17 III genehmigungspflichtig ist und dementsprechend nach § 3 II HS. 2 eine Unterlassung nach behördlichem Ermessen angeordnet werden kann.⁷³ Bei Nichtanzeige ist die Behörde gem. § 17 VIII 1 sogar verpflichtet, die Untersagung anzuordnen. Ein Zuwiderhandeln stellt eine Ordnungswidrigkeit i.S.d. § 69 III Nr. 2 1. Fall dar, wodurch grundsätzlich ausreichender Schutz bestehen sollte. Das im Folgenden erläuterte Vollzugsproblem, welches sich aus der dargestellten Normensystematik ergibt,⁷⁴ offenbart zwar den novellie-rungsbedarf der Normen der §§ 5 II, 14 II. Summarisch betrachtet ist jedoch das Ergebnis des BVerwG, aufgrund der schwerwiegenden Aus-legungsargumente, als juristisch folgerichtig zu bewerten. Die Auswir-kungen und die Bedeutung der Entscheidung für den Natur- und Land-schaftsschutz sind ungeachtet dessen erheblich.

V. Bedeutung f ür den Naturschutz

Das Urteil des BVerwG offenbart mit der Verneinung des Verbotscha-rakters große Probleme im Vollzug des Grünlandschutzes und macht einen Novellierungsbedarf der gesamten Grundsätze der guten fachli-chen Praxis in § 5 II deutlich.⁷⁵ Die durch das Urteil neu entfachte Dis-kussion über die Grundsätze des § 5 II sowie der Privilegierung der Landwirtschaft könnte im Zuge einer daraus hervorgehenden Novellie-rung des BNatSchG oder der landesrechtlichen Regelungen einen tat-sächlich praxis- und vollzugstauglichen Ausgleich zwischen der land-wirtschaftlichen Bodennutzung und dem Naturschutz herbeiführen, welcher nicht nur einseitig zu Lasten des Naturschutzes ausfällt.

1. Folgen für den Grünlandschutz

Zunächst bedeutet der fehlende Verbotscharakter, dass bei einem Ver-stoß gegen § 5 II Nr. 5 zwar die Eingriffsprivilegierung nach § 14 II entfällt, die Prüfungskaskade des § 15 allerdings eröffnet wird. Der meist unvermeidbare Grünlandumbruch⁷⁶ zieht damit nach § 15 II Aus-gleichs- und Ersatzmaßnahmen oder sogar nur Ersatzzahlungen gem. § 15 VI 1 nach sich. Dabei führen schon Pflegeumbrüche durch die Neueinsaat von Gras zu erheblichen Erosionen, Nitratauswaschungen, Treibhausgasemissionen und zu einer signifikanten Beeinträchtigung und Zerstörung des Arteninventars.⁷⁷ Darüber hinaus ist durch die ef-fektivste Ausgleichsmaßnahme in Form der Neueinsaat von Gras nicht gewährleistet, dass die gleich hohe Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts wie zuvor besteht.⁷⁸ Bei anderweitigen Ausgleichs-und Ersatzmaßnahmen sowie bei Ersatzzahlungen ist die logische Kon-sequenz der weitere drastische Rückgang der Grünlandflächen in der Bundesrepublik.

Die zuständigen Behörden könnten nach der Feststellung des BVerwG Anordnungen zur Unterlassung des Grünlandumbruchs gem. §§ 3 II, 17 VIII erlassen,⁷⁹ allerdings besteht mangels des Verbotscha-rakters bei Grünlandumbrüchen die Gefahr eines uneinheitlichen Rechtsgebrauchs durch Ermessensentscheidungen.

[...]

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¹ Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5, Rn. 1.

² Fisahn/Raschke, in: ZUR 2006, S. 57 (57).

³ Schink, in: UPR 1999, S. 8 (8 f.).

⁴ Ekardt/Heym/Seidel, in: ZUR 2008, S. 169 (169 f.).

⁵ Endres, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 1.

⁶ Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) in der Fassung der Be-kanntmachung vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542), zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndG vom 15.9.2017 (BGBl. I S. 3434).

⁷ Alle folgenden Normen ohne nähere Angaben sind solche des BNatSchG.

⁸ Me ßerschmidt, BNatSchG, Bd. 1, § 5, Rn. 1.

⁹ BVerwGE 156, 94.

¹⁰ Schmidt/Kahl/G ärditz, Umweltrecht, § 10, Rn. 19.

¹¹ S. grundlegend für den Verbotscharakter u.a. Agena, in: NuR 2012, S. 297 (305 f.); Louis, in: NuR 2010, S. 77 (79); Endres, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 13 f.; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5, Rn. 28; für ledigliche Handlungs­direktive u.a. OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639; Meßerschmidt, BNatSchG, Bd. 1, § 5, Rn. 30; Heugel, in: Landmann/Rohmer, Um­weltrecht, Bd. 2, BNatSchG, § 5, Rn. 35.

¹² Schmidt/Zschiesche/Tryjanowskin, in: NuR 2012, S. 77 (82).

¹³ Seibert, in: NvWZ 2013, S. 1040 (1048).

¹⁴ Schmidt/Zschiesche/Tryjanowskin, in: NuR 2012, S. 77 (82); Seibert, in: NvWZ 2013, S. 1040 (1048).

¹⁵ BVerwGE 159, 95.

¹⁶ BVerwGE 156, 94.

¹⁷ Neben dem ordnungsrechtlichen Schutz ist auch das Förderrecht für den Grünland-schutz von wesentlicher Bedeutung. Dieses setzt bereits gute Anreize für den Schutz des Grünlandes. Ein allgemeinverbindlicher und mit den Mitteln des Verwaltungs-rechts durchsetzbarer Schutz des Grünlandes ist allerdings nur mit dem Ordnungs-recht möglich. Zum Förderrecht bei Grünland, s. Möckel, NuR 2016, S. 741 ff.

¹⁸ Agena, in: NuR 2012, S. 297 (305).

¹⁹ VG Stade, Urt. v. 8. 10. 2013 - 1 A 1676/12, Rn. 31.

²⁰ VG Stade, Urt. v. 8. 10. 2013 - 1 A 2305/12.

²¹ OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639.

²² OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (639 f.).

²³ OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (642).

²⁴ Spezielle Landwirtschaftsklauseln befinden sich in §§ 14 II, 44 IV BNatSchG, End-res, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 2.

²⁵ Brinktritne, in: BeckOK UmweltR, BNatSchG, § 5, Rn. 4 f.

²⁶ Endres, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 2.

²⁷ Schmidt/Kahl/G ärditz, Umweltrecht, § 10, Rn. 19.

²⁸ Kloepfer, Umweltrecht, § 12, Rn. 44.

²⁹ VGH München, Beschl. v. 22.12.2014 - 1 ZB 13.2596; Schäfer/Keller, in: Dü-sing/Martinez, Agrarrecht, BNatSchG, § 14, Rn. 27.

³⁰ BVerwGE 156, 94 (98).

³¹ BVerwGE 156, 94 (98).

³² BVerwGE 156, 94 (98).

³³ Gesetz vom 6.2.2012, BGBl. I S. 148.

³⁴ BGBl. I S. 2542; Heugel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. 2, BNatSchG, § 5, Rn. 5.

³⁵ BT-Drs. 14/6378, S. 33.

³⁶ BVerwGE 156, 94 (99 f.).

³⁷ BVerwGE 156, 94 (100).

³⁸ Fassung vom 19.02.2010, Nds. GVBl. S. 104. Ob die Normen selbst mit höherran-gigem Recht vereinbar sind, wurde vom BVerwG offengelassen. Dazu die kritische Betrachtung zur erfolgten Abweichungsgesetzgebung in Niedersachsen, Canik, in: NdsVBl. 2011, S. 177 (181 ff.); Koch/Kermann, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 13, Rn. 18; Guckelberger, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 14, Rn. 7; Franzius, in: ZUR 2010, S. 346 (350 f.).

³⁹ BVerwGE 156, 94 (100). Seit dem 09.07.2014 besteht zumindest eine beihilferecht-liche Genehmigungspflicht für Dauergrünland nach § 16 III 1 DirektZahl-DurchfG, in dessen Rahmen eine Eingriffsprüfung nach § 15 BNatSchG durchzuführen ist, trotz der §§ 5, 7 I NAGBNatSchG. Dies löst allerdings nicht die ordnungsrechtliche Prob­lematik, vor allem, da sich § 16 III 1 DirektZahl-DurchfG nur an Beihilfeempfänger richtet und Landwirte auf die ca. 86 Euro je Hektar verzichten könnten, s. Möckel, in: ZUR 2015, S. 555 (561).

⁴⁰ BVerwGE 156, 94 (99).

⁴¹ BVerwGE 156, 94 (99).

⁴² Gassner, Natur- und Landschaftsschutzrecht, III, Rn. 49.

⁴³ Knickel, Nachhaltige Nahrungsmittelproduktion: Szenarien und Prognosen für die Landwirtschaft bis 2030, S. 26.

⁴⁴ Es bietet den Lebensraum für Wirbeltiere wie Vögel und Amphibien bis zur Klein-lebewelt von Blüten und Blütenständen. Von den gefährdeten Arten der Farn- und Blütenpflanzen haben rund 40 % ihr Hauptvorkommen im Grünland, Dierschke/Briemle, Kulturgrasland, S. 57.

⁴⁵ Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5, Rn. 28.

⁴⁶ M öckel, in: NuR 2016, S. 814 (814).

⁴⁷ Maruschke, in: NuR 2018, S. 312 (313).

⁴⁸ BVerwGE 156, 94 (101); Agena, in: NuR 2012, S. 297 (305); M öckel/Köck/Rutz/ Schramek, Rechtliche und andere Instrumente für vermehrten Umweltschutz in der Landwirtschaft, S. 121 f.; a.A. etwa Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, Agrarrecht, BNatSchG, § 5, Rn. 11; Ekardt/Heym/Seidel, in: ZUR 2008, S. 169 (171).

⁴⁹ Gesetz vom 25. März 2002, BGBl. I S. 1193.

⁵⁰ BGBl. I S. 2542.

⁵¹ U.a. Louis, in: NuR 2010, S. 77 (79); Agena, in: NuR 2012, S. 297 (298 ff.); Endres, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 13 f.

⁵² Anschließend auch VG Stade, Urt. v. 8. 10. 2013 - 1 A 2305/12 Rn. 31; Agena, in: NuR 2012, S. 297 (298 f.).

⁵³ Agena, in: NuR 2012, S. 297 (299), wobei angemerkt wird, dass der Gesetzgeber im BNatSchG typischerweise die unmissverstandliche Formulierung „sind verboten" gebraucht, vgl. §§ 44 I, II, 23 II 1, 26 II BNatSchG.

⁵⁴ Agena, in: NuR 2012, S. 297 (298 f.).

⁵⁵ Louis, in: NuR 2010, S. 77 (79).

⁵⁶ Die Begriffe seien absichtlich weit gefasst, damit eine Anpassung an laufende Ver-änderungen und Rahmenbedingungen der Stand der Technik sowie des Umweltrechts stattfinden kann, s. Agena, in: NuR 2012, S. 297 (299 ff.) mit Konkretisierungsversu-chen der Begriffe in § 5 II BNatSchG.

⁵⁷ Geändert wurde maßgeblich nur der Verweis auf § 17 II BBodenSchG in § 5 II BNatSchG, s. BT-Drs. 16/12274, S. 52.

⁵⁸ BT-Drs. 16/12274, S. 52.

⁵⁹ So jedoch Agena, in: NuR 2012, S. 297 (298 f.).

⁶⁰ K ülpmann, in: jurisPR-BVerwG 2/2017 Anm. 4; Gassner/Heugel, Das neue Natur-schutzrecht, Rn. 180.

⁶¹ Brinktritne, in: BeckOK UmweltR, BNatSchG, § 5, Rn. 23.

⁶² OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (641).

⁶³ Agena, in: NuR 2012, S. 297 (305 f.).

⁶⁴ Z.B. Jangfristige Nutzbarkeit", „standortangepasst", „nattirliche Ausstattung der Nutzflache", „ausgewogenes Verhaltnis", in § 5II Nr. 1,2,3 BNatSchG. Diesen Miss-stand erkannte schon der Gesetzgeber im Jahr 2002, vgl. BT-Drs. 14/6378, S. 33.

⁶⁵ Endres, in: Frenz/Müggeborn, BNatSchG, § 5, Rn. 13.

⁶⁶ Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5, Rn. 15.

⁶⁷ OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (641).

⁶⁸ Horn/Haas, in: Horn, BBodSchG, § 17, Rn. 2; Schwartmann, Nomos BBodSchG, § 17, Rn. 1.

⁶⁹ OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (641).

⁷⁰ Bei der Zerstörung eines Moorstandorts können regelmäßig sogar Ersatz- und Aus-gleichsmaßnahmen unmöglich sein, so dass nur eine Ersatzzahlung i.S.d. § 15 VI BNatSchG in Betracht kommen kann, vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (642).

⁷¹ M öckel, in: ZUR 2017, S. 195 (196).

⁷² M öckel, in: ZUR 2017, S. 195 (196).

⁷³ BVerwGE 156, 94 (99 f.).

⁷⁴ Weins, Wege zu einem wirksamen Naturschutz: Das neue BNatSchG - Analyse und Kritik, S. 207; M öckel, in: NuR 2012, S. 225 (228 f.); ders., in: ZUR 2015, S. 555 (560 f.).

⁷⁵ Me ßerschmidt, BNatSchG, Bd. 1, § 5, Rn. 30; Möckel, in: ZUR 2017, S. 195 (196).

⁷⁶ Vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 30. 6. 2015 - 4 LC 285/13, NuR 2015, S. 639 (642).

⁷⁷ M öckel, in: NuR 2016, S. 814 (815).

⁷⁸ Vor allem bei einem extensiven Dauergrünland mit großem Artenreichtum, ge-wachsenen Biotop- und Funktionsgefügen sowie hohen Kohlenstoffgehalten ist ein Ausgleich mit enormen Schwierigkeiten und Anforderungen verbunden, vgl. Möckel, in: NuR 2016, S. 814 (818); ders. in: 2015, S. 555 (561).

⁷⁹ BVerwGE 156, 94 (101).