Wettbewerbs- und Allokationspolitik. Wie vielversprechend sind die Instrumente des Kartellamtes im Kampf gegen illegale Kartelle?

I. Inhaltsverzeichnis

I. Inhaltsverzeichnis

II. Abbildungsverzeichnis

III. Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Wettbewerbspolitik
2.1 Grundlagen der Wettbewerbspolitik
2.2 Ziele der Wettbewerbspolitik und deren Leitbilder
2.3 Instrumente der Wettbewerbspolitik:

3 Allokationspolitik
3.1 Grundlagen der Allokationspolitik
3.2 Gründe des Marktversagens in der Allokationspolitik
3.3 Instrumente der Allokationspolitik

4 Aus der Praxis; Bierkartell
4.1 Ablauf der Geschehnisse
4.2 Konsequenzen von rechtswidrigen Wettbewerbsbeschränkungen
4.3 Instrumente des Bundeskartellamts gegen Wettbewerbsbeschränkungen

5 Fazit

IV. Literaturverzeichnis

II. Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Überblick Staatliche Wirtschaftspolitik, Abb. 188

Abb. 2: Überblick Bundesministerium für Wirtschaft, S.190

Abb. 3: Ursachen des Marktversagens, S.37

III. Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung

Art. Artikel

Abs. Absatz

bzw. beziehungsweise

bspw. beispielsweise

ebd. ebenda

GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

NRW Nordrhein-Westfalen

o.g. oben genannte

o.J. ohne Jahr

o.V. ohne Verfasser

u.a. unter anderem

vgl. vergleiche

z. B. zum Beispiel

1 Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit beschäftigt sich mit dem Thema der Wettbewerbspolitik und Allokations­politik. Seit der jüngsten Verurteilung des größten Bierkartells hat das Bundeskartellamt den Fokus wieder auf sich gezogen. Aufgrund illegaler Preisvereinbarungen zwischen insgesamt elf Brauereien konnten diese Preisanpassungen auf dem Biermarkt miteinander koordinieren und damit die hart umkämpften Marktprinzipien unterlaufen (o.V. Redaktion Handelsblatt 2013). Brauereien verhielten sich damit nicht gesetzeskonform. Ist es möglich, dass das Bundeskartellamt mit seinen Instrumen­ten nicht genügend Maßnahmen ergreift oder sind die Unternehmen aufgrund möglicher Konse­quenzen nicht genug eingeschüchtert? Es wirft die Frage auf, wie mit den Beschränkungen des rechtswidrigen Wettbewerbs in Theorie und Praxis umgegangen werden soll. Welche Instrumente stehen dem Kartellamt zur Verfügung? Und wie vielversprechend sind diese im Kampf gegen illegale Kartelle?

Im Verlauf der nachfolgenden Hausarbeit sollen diese Fragen aufgegriffen und entsprechend disku­tiert werden. Außerdem ist unter Hinzunahme verschiedener Literatur veranschaulicht, welch hohe Bedeutung die Wettbewerbs- und Allokationspolitik für das Marktgleichgewicht hat und inwieweit die Wettbewerbspolitik den Wettbewerb überwacht, um das Marktgleichgeweicht beizubehalten sowie Wohlfahrtverluste zu vermeiden. Im zweiten Kapitel erfolgt zunächst eine Beschreibung der theore­tischen Grundlagen der Wettbewerbspolitik, um dann in den darauffolgenden Abschnitten die Ziele sowie Leitbilder der Wettbewerbspolitik zu analysieren und die Unterschiede der Leitbilder darzu­stellen. Am Ende dieses Kapitels werden die Instrumente zur Zielerreichung näher beschrieben. Kapitel drei umfasst die Grundlagen der Allokationspolitik sowie die Ziele und die eingesetzten In­strumente. In Kapitel vier erfolgt eine wissenschaftliche Analyse an einem Fall aus der Praxis, in dem das Bundeskartellamt bei illegalen Preisabsprachen hart durchgriffen hat. Abschließend wird zusammenfassend diskutiert, inwiefern die Wettbewerbs- sowie Allokationspolitik zum Einsatz kom­men und wie wichtig sie heutzutage zur Aufrechterhaltung des Marktgleichgewichts sind.

2 Wettbewerbspolitik

2.1 Grundlagen der Wettbewerbspolitik

Zu Beginn dieser wissenschaftlichen Arbeit soll geklärt werden, was allgemein unter dem Begriff der Wettbewerbspolitik zu verstehen ist. Die Wettbewerbspolitik gestaltet grundsätzlich die Grundlage der Wirtschaftspolitik in der Marktwirtschaft (Neumann 2000, S.1). Die Wirtschaftspolitik ist in die drei Teilbereiche Prozesspolitik, Strukturpolitik und Ordnungspolitik aufgeteilt, wobei die Wettbe­werbspolitik dem Teilbereich der Ordnungspolitik untergeordnet ist (Mamberer et. al. 2009, S. 188). Unter der Ordnungspolitik versteht man alle Maßnahmen des Staates, die auf die Rahmenbedin­gungen des Wirtschaftens gerichtet sind (Conrad 2017, S.58).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Mamberer et. al. 2009, Abb.188)

Die Wettbewerbspolitik hat die Aufgabe, das Funktionieren des Wettbewerbs sicherzustellen, Wett­bewerbsbeschränkungen abzuwehren sowie den Wettbewerb weiter aufzubauen. Das kann durch Gesetze, durch Entfernung von steuerlichen Maßnahmen, dadurch dass nationale Märkte gegen­über der internationalen Konkurrenz geöffnet werden, sowie durch das Entfernen von steuerlichen Regularien, die zur Wettbewerbsverzerrung beitragen sichergestellt werden (Mussel & Pätzold 2012, S. 5). Wettbewerb wird dann betrieben, wenn mindestens zwei Marktteilnehmer auf einer Marktseite um einen Geschäftsabschluss konkurrieren (Conrad 2017, S.39).

2.2 Ziele der Wettbewerbspolitik und deren Leitbilder

Ein zentrales Ziel der Wettbewerbspolitik ist, den funktionieren Marktmechanismus zu erhalten. Dies kann erreicht werden indem die Kartellbildung unterbunden wird, da die Kartelle mit ihrer Verhal­tensweise den Wettbewerb begrenzen. In der Bundesrepublik Deutschland verfolgt die Wettbe­werbspolitik gesellschaftlich das Ziel, kleinere Unternehmen zu schützen und damit die internatio­nale Wettbewerbsfähigkeit aufrecht zu erhalten, die Innovationsfähigkeit zu steigern sowie die Wett­bewerbsfreiheit zur ermöglichen (Deimer et. al 2017, S.61 ff). In der Wettbewerbspolitik spielen vier Leitbilder eine wichtige Rolle. Dazu gehört der vollständige Wettbewerb, der funktionsfähige Wett­bewerb, die bestreitbaren Märkte sowie der freiheitliche Wettbewerb. Auf diese wettbewerbspoliti­schen Leitbilder soll im Folgenden näher eingegangen werden. (vgl. ebd.)

- Das Leitbild des vollständigen Wettbewerbs hat das Ziel ein vollkommenes Gleichgewicht herbeizuführen und gilt als nicht realitätsnah. Dieses Leitbild gilt grundsätzlich nur als Refe­renzmaßstab, da die Realität in den meisten Fällen vom idealen Modellzustand abweicht. Aufgrund der nicht möglichen Realisierung ist das Leitbild des vollständigen Wettbewerbs nicht geeignet und wurde durch andere Leitbilder ersetzt (Knieps 2008, S.68). Zu beachten ist außerdem, dass beim „vollständigen Wettbewerb“ nur die Marktstruktur betrachtet wird (Woeckener 2006, S. 21).
- Aus den zuvor beschriebenen Problemen des vollständigen Wettbewerbs geht das Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbes, auch „Harvard-Schule“ genannt, hervor (Knieps 2008, S.74). Beim Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs („workable competition“), welches sich in den 1960er Jahren in Deutschland etablieren konnte, wird das statische Leitbild des vollstän­digen Wettbewerbs durch ein dynamisches Leitbild ersetzt. Hierbei wird im Gegensatz zum vorherigen Leitbild neben der Marktstruktur, auch das Marktergebnis und Marktverhalten mit einbezogen (Welfens 2008, S.718). Auf der Grundlage dieses Leitbilds haben die Wettbe­werbsbehörden die Aufgabe, zu bestimmen, auf welchen Märkten aufgrund der Marktmacht wettbewerbspolitische Maßnahmen erforderlich sind (Knieps 2008, S.74). Auch heute noch nimmt das Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs eine vorherrschende Stellung in der Bundesrepublik Deutschland ein (Edling 2008, S.153).
- Das Leitbild der bestreitbaren Märkte, auch „Chicago School“ genannt, bildet die Gegenpo­sition zum Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs (Knieps. 2008, S.73). Die bestreitba­ren Märkte empfinden staatliche Eingriffe als inkonsequent und begrüßen es, den Markt sich selbst zu überlassen. Es wird somit auf die Selbstheilungskraft des Marktes vertraut. Die bestreitbaren Märkte sind davon überzeugt, dass Unternehmen langfristig zu einem dyna­misch effizienten Ergebnis kommen, wenn sie sich ohne staatliche Hilfsmittel gegen ihre Wettbewerber durchsetzen, auch wenn am Ende ein einziger Marktteilnehmer am Markt üb­rigbleibt. (IUBH Studienskript 2020, S.46).
- Das Leitbild der Wettbewerbsfreiheit wurde in den 1960er Jahren von Erich Hoppmann ent­wickelt und basiert auf der Theorie der „Chicago School“. Das Konzept gibt weder eine Markt­macht vor, noch wird ein Zusammenhang zwischen Marktergebnissen und Marktstrukturen als realistisch gesehen (Conrad 2017, S.178). Zudem steht das Leitbild im Zusammenhang mit dem Wettbewerb der sog. „spontanen Ordnung“ des Autors Friedrich August von Hayek, bei dem sich dynamische Ereignisse und unternehmerische Initiative etablieren können. Hoppmann und Hayek glauben, dass der Wettbewerbsprozess ein evolutionärer Prozess ist, der sowohl Innovation als auch Effizienz fördern kann. Aus dieser Perspektive muss zwi­schen natürlichen und künstlichen Einschränkungen der Wettbewerbsfreiheit des Staates gewählt werden (Knieps 2008, S. 70). Ein solch geringer Markteingriff kann dazu führen, dass eine Marktmacht in Form eines Monopols entsteht. Wenn dies zu einer Einschränkung des Wettbewerbs führt, sollte ein Markteingriff durchgeführt werden (Neumann 2000, S. 179).

2.3 Instrumente der Wettbewerbspolitik:

Wie bereits geschildert, ist das Leitbild des freiheitlichen Wettbewerbes für den Wettbewerb förder­lich, weil dadurch Innovationen und Effizienz möglich sind. Daher sollte die Wettbewerbspolitik Wett­bewerbsbeschränkungen möglichst reduzieren, um die gesamtwirtschaftlichen Vorteile des Wettbewerbs nicht zu gefährden. Um dies zu erreichen, muss der Grad der Wettbewerbsfreiheit festgelegt werden, um ein Gleichgewicht zwischen wettbewerbsförderlich und wettbewerbsschädlich herzustellen. Hierdurch entteht ein Kompromissproblem in der Wettbewerbspolitik. Zu diesem Zweck lassen sich sogenannte Fallgruppen bilden, auf deren Grundlage eine Ablehnung „perse" oder eine Einzelfallprüfung durchgeführt werden kann. Die Einzelfallbewertung wird auch als "rull of reason" bezeichnet (vgl. Neumann 2000, S. 119). Man kann daher drei Instrumente der Wettbe­werbspolitik unterscheiden, die nachstehend ausführlich erörtert werden: Die bedeutendsten Instru­mente sind das Kartellverbot (Kartellpolitik), die Ahndung des Missbrauchs (Missbrauchsaufsicht) einer herrschenden Stellung auf dem Markt sowie die Kontrolle von Unternehmenszusammen­schlüssen (Fusionskontrolle) (Deimer et al. 2017 S.64). Das Bundeskartellamt untersteht dem Bun­desministerium der Wirtschaft und ist eine unabhängige Behörde. Wie in Abb. 2 dargestellt, ist das Bundeskartellamt für die Überwachung von Kartellen nach dem GWB zuständig. (Conrad 2017, S.190.)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eine Kooperationsform unter Unternehmen zur Einschränkung des Wettbewerbs, die in der Praxis oft vorzufinden ist, nennt man Kartell (Edling 2008, S.151). Es gibt verschiedene Arten von Kartellen, wie zum Beispiel das Preiskartell oder das Rabattkartell (ebd., S. 154).

Grundsätzlich entsteht ein Kartell bei Fusionen von Vertragsunternehmen mit gleichem Produktions­oder Handelsniveau, die rechtlich selbstständig bleiben, aber ganz oder teilweise von ihrer wirt­schaftlichen Selbstständigkeit zurücktreten, um Wettbewerbsvorteile zu erzielen (siehe Bundeskar­tellamt 2018). Der Inhalt eines Kartellvertrags kann jedes Verhalten sein, das im Wettbewerb erheb­lich ist. Die Absprachen können sich dabei auf Preise, Absatzmenge und -gebiete, auf den Vertrieb oder sonstige Konditionen beziehen. Die Wahrscheinlichkeit, dass es zu Absprachen im Kartell kommt steigt, je weniger Anbieter auf dem Markt sind und je größer die Markteintrittsbarrieren sind (Edling 2008, S.154). Grundsätzlich sind nach dem GWB Kartelle verboten. Nach §1 GWB gilt: „Ver­einbarungen zwischen miteinander im Wettbewerb stehenden Unternehmen, Beschlüsse von Un­ternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, sind verboten“ (Ed­ling 2008, S.154). Zu beachten ist, dass es auch Ausnahmen vom allgemeinen Kartellverbot gibt. Diese sind in den §§ 2-7 GWB normiert.

Sie sehen unter anderem vor, dass unter bestimmten Bedingungen wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen von Kartellverordnungen ausgenommen sein können. Dies kann der Fall sein, wenn die Vereinbarung die Produktion von Waren revolutioniert oder den technologischen Fortschritt för­dert, während die Verbraucher ordnungsgemäß an den erzielten Gewinnen beteiligt sind. Darüber hinaus ist eine gewisse Zusammenarbeit zwischen kleinen und mittelständischen Unternehmen zu­lässig. (Bundeskartellamt 2018)

Eine weitere Möglichkeit der Wettbeschränkung kann auch durch den Zusammenschluss von Un­ternehmen erfolgen. Eine Fusion ist grundsätzlich in zwei unterschiedlichen Varianten möglich. Wird ein Unternehmen von einem anderen Unternehmen „geschluckt“, handelt es sich hierbei um die „Fusion durch Aufnahme“. Falls allerdings alle beteiligten Unternehmen in einem neuen Unterneh­men mit einem neuen Namen aufgehen, handelt es sich um eine „Fusion durch Neugründung“. (Ed­ling 2008, S.151) Nach dem GWB sind Fusionen nicht generell verboten, aber es besteht nach § 39 GWB eine Anzeige- und Meldepflicht vor dem Vollzug. Das Bundeskartellamt als Kartellamt hat hier­bei Sorge zu tragen, dass ein Zusammenschluss untersagt wird, wenn zu erwarten ist, , dass dadurch eine marktbeherrschende Stellung begründet oder bestärkt wird (Edling 2008, S. 156).

Wenn der Zusammenschluss auf einem besonders großen gesellschaftlichen Interesse beruht oder die Wettbewerbsbeschränkungen durch die wirtschaftlichen Vorteile des Zusammenschlusses aus­geglichen werden, kann der Bundeswirtschaftsminister eine Ausnahmegenehmigung sog. Minister­erlaubnis nach § 8 GWB erteilen. (Welfens 2008, S. 733 f.). Ein Praxisfall hierfür ist der Zusammen­schluss von Edeka und Kaiser's Tengelmann. In diesem Fall klagte REWE gegen die Ministerer­laubnis. Die Klage wurde allerdings von REWE wieder zurückgezogen, was die Fusionierung der beiden Unternehmensgruppen rechtens werden ließ (BMWi 2016).

Um zu vermeiden, dass die Marktmacht missbraucht wird, wurde die Missbrauchsaufsicht geschaf­fen. Besonders in § 19 GWB wird die Missbrauchsaufsicht marktbeherrschender Unternehmen ge­regelt. Anfänglich bezog sich die Missbrauchsaufsicht nur auf Unternehmen ohne nennenswerten Wettbewerb oder ohne Wettbewerber und war Teil mehrerer Änderungen des GWB.

Im Laufe der Zeit hat sich das Ziel der Missbrauchsaufsicht erweitert und Vermutungstatbestände wurden in das Gesetz mit aufgenommen, was den Nachweis einer beherrschenden Stellung auf dem Markt vereinfachen sollte. Das Gesetz definiert als Kriterien für eine überragende Marktposition im Vergleich zu einem Wettbewerber den Marktanteil des Unternehmens, den Zugang zu seinen Verkaufs- und Beschaffungsmärkten, seine finanzielle Situation, das Vorhandensein von Marktein­trittsbarrieren und Kontakt zu anderen Unternehmen. Der Gesetzgeber macht darauf aufmerksam, dass die Kartellbehörde bei Missbrauch einer beherrschenden Stellung eingreifen kann (Knieps 2008, S. 143 f.). Ziel ist es, alle Marktteilnehmer jeglicher Stufen vor Einschränkungen und vor

Ausbeutung im Wettbewerb zu schützen. Beim Verstoß werden Geldstrafen verhängt, die vom Un­ternehmen zu tragen sind (Conrad, 2017, S. 220). Ein gutes Beispiel aus der Praxis stammt aus dem Jahr 2019. Das Bundeskartellamt hat Facebook nach §19 Abs, 1 GWB untersagt, Daten der Benutzer zu verwenden, die Facebook bei der Nutzung der konzerneigenen Dienste WhatsApp, Instagram etc. ohne Einwilligung der Benutzer erhoben hat (Bundeskartellamt 2019).

3 Allokationspolitik

3.1 Grundlagen der Allokationspolitik

Zur Wettbewerbspolitik gehört auch die Allokationspolitik. Unter Allokation versteht man den effizien­ten Einsatz von knappen Ressourcen (Conrad 2017, S. 14).

Zu den Hauptaufgaben der Allokationspolitik zählt es insbesondere, den Marktmechanismus vor Be­schränkungen zu schützen und so die Anpassungsfähigkeit und Flexibilität des Marktes sicherzu­stellen. Daher wird die Allokationspolitik hauptsächlich als offensive Marktpolitik angesehen. Auch sind stabilisierungspolitische Aspekte enthalten. Je mehr Marktmechanismen in den Faktormärkten und Rohstoffmärkten funktionieren und je intensiver das dynamische Wirtschaftswachstum ist, desto geringer ist die Nachfrage nach staatlichen Stabilisierungsmaßnahmen (Pätzold, o.J.).

Darüber hinaus bringt das Vorhandensein von externen Effekten wie z. B die Umweltpolitik, dem Staat zusätzliche verteilungspolitische Aufgaben. Bei den öffentlichen Gütern (auch Kollektivgüter genannt) hat der Staat die Aufgabe, sie bereitzustellen und die Bürger des Landes mit den Gütern zu versorgen. Das Problem bei Kollektivgütern ist ihre Nichtrivalität und der Ausschluss der Verwen­dung (IUBH Studienskript 2020, S. 59). Daher muss der Staat eingreifen und den Markt ersetzen, da der Markt selbst diese Waren nicht oder nur unzureichend bereitstellt (Pätzold, o.J.).

3.2 Gründe des Marktversagens in der Allokationspolitik

Von Marktversagen spricht man dann, wenn der Markt keine, dem gesellschaftlichen Nutzen erhö­hende Ergebnisse liefert. Es gibt unterschiedliche Gründe für das Marktversagen. Zwei wichtige Gründe werden nachfolgend kurz vorgestellt. (Conrad 2017, S.89)

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