Die österreichische Migrationspolitik von 1945 bis heute

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Begriff der Migration
2.1. Formen der Migration
2.1.1. Die Arbeitsmigration
2.1.2. Die Fluchtmigration
2.1.3. Die Familienmigration
2.1.4. Die illegale Migration
2.2. Migrationspolitik

3. Migration nach Europa - Eine Ubersicht

4. Die osterreichische Migrationspolitik
4.1. Die Geschichte Osterreichs als "Migrationsland"
4.2. Die Migrationspolitik der jungen Republik
4.3. Osterreich als Aufnahmeland zur Zeit des Kalten Krieges
4.4. Die Anwerbung von Gastarbeitern
4.5. Eine restriktivere Politik gegenuber Arbeitsmigranten
4.6. Die Entwicklung einer osterreichischen Abwehrgesellschaft
4.7. Aktive Steuerung und Reglementierung der Zuwanderung
Exkurs: Die Migrationspolitik der EU
4.8. Die Heranfuhrung Osterreichs an die europaische Migrationspolitik
4.9. Osterreichische Migrationspolitik im europaischen Rahmen

5. Resumee

Literaturverzeichnis

Abkurzungsverzeichnis

1. Einleitung

Grenzen, die das Staatsgebiet definieren, sind eines der konstituierenden Elemente des modernen Nationalstaates. Auch heute noch hat diese Kontrolle des Staates uber seine Grenzen, und damit die Macht zu bestimmen, wer das Staatsgebiet betreten und sich dort aufhalten darf, nicht an Bedeutung verloren.

Im Gegensatz zu fruher, als Grenzen die Staaten vor ihrem militarisch starken Nachbar schutzen sollten, schutzen Grenzen heute vor dem schwachen Nachbarstaat, in welchem es durch okonomische Krisen oder Burgerkriege zu Flucht- und sonstigen Migrationsbewegungen kommen kann. (Schwenken 2006, 101) Doch ist Migration keine neue Erscheinung. Bereits seit Beginn der industriellen Revolution und der europaischen Kolonisation in Ubersee ist raumliche Mobilitat ein Charakteristikum moderner Gesellschaften. (FaBmann/Munz 1996, 14) Jedoch hat sich dieses Phanomen uber die Jahrhunderte verstarkt, sodass heutzutage so viele Menschen in Bewegung sind wie noch nie zuvor. Diese rapide Zunahme der Wanderungsbewegungen an Volumen stellt die Nationalstaaten aber immer starker vor ein Problem, wollen sie diese effektiv kontrollieren und steuern.

Osterreich mag zwar ein kleines Land sein, jedoch ist es aufgrund seiner geografischen Lage inmitten Europas seit jeher intensiv in die europaischen Wanderungsbewegungen eingebunden. Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine ex-post Analyse der osterreichischen Migrationspolitik. Welche Ziele verfolgte die osterreichische Migrationspolitik seit 1945 und durch welche konkreten legistischen MaBnahmen sollten diese realisiert werden? Welche Konsequenzen hatten die gesetzten MaBnahmen in der Folge tatsachlich? Es sollen die, fur die osterreichische Migrationspolitik typischen Charakteristika herausgearbeitet und untersucht werden, welchem Wandel die osterreichische Migrationspolitik im Lauf der Zeit unterworfen war.

Zunachst soll auf den Begriff und die Arten der Migration generell kurz eingegangen werden. Danach wird uberblicksartig auf Migrationsbewegungen und Migrationspolitik in Europa seit 1945 eingegangen. In der Folge wird die Entwicklung der osterreichischen Migrationspolitik in chronologischer Reihenfolge detailliert vorgestellt, wobei ein Exkurs in die Migrationspolitik der EU erforderlich ist.

Um nicht den Umfang einer Seminararbeit zu sprengen, ist es notig, teilweise Einschrankungen zu machen. So wird insbesondere auf eine theoretische Aufarbeitung des Phanomens der Migration und der Grunde dafur, verzichtet. Weiters wird weitgehend darauf verzichtet, auf die Folgen der Migration, wie insbesondere die Integrationsdebatte einzugehen. Aus diesem Grund erhebt die vorliegende Arbeit naturlich keinerlei Anspruch auf eine vollstandige Bearbeitung des Themas.

Die verwendeten Begriffe, wie Migrant, Auslander etc sind geschlechtsneutral zu verstehen und schlieBen die weibliche Form ebenfalls ein. Aus Grunden der besseren Lesbarkeit der Arbeit wird stellvertretend die mannliche Form verwendet. Auf die spezifische Genderproblematik im Migrationsbereich kann nicht eingegangen werden.

2. Der Begriff der Migration

Gunter RIEGER definiert Migration als ,,alle Wanderungsbewegungen, gleich welcher Verursachung, mit denen Gruppen oder Individuen ihren Wohnsitz vorubergehend oder standig verandern." (Rieger in Nohlen/Schultze 2002, 537) Ausgenommen von dieser Definition sind Reisende, also Personen, die lediglich fur einen sehr kurzen Zeitraum ihren Aufenthalt andern und dann wieder in das Herkunftsgebiet zuruckkehren.

2.1. Formen der Migra tion

RIEGER unterschiedet verschiedene Formen der Migration. In ortlicher Hinsicht unterscheidet er die Binnenmigration, die innerhalb eines Nationalstaates stattfindet und die grenzuberschreitende Migration (Rieger in Nohlen/Schultze 2002, 537), wobei angemerkt sei, dass sich diese Arbeit auf den zweiten hier genannten Fall konzentrieren wird. Genauer gesagt soll der Fokus auf der grenzuberschreitenden Migration nach Osterreich liegen.

Eine weitere mogliche Differenzierung ist jene zwischen Migration mit permanentem Aufenthalt oder mit zeitlich befristetem Aufenthalt im Zielland. (Holzinger 1997, 4)

Allerdings ist hier die Grenzziehung schwierig und kann sich, wie sich in der Folge zeigen wird, mitunter verschieben.

Weiters differenziert RIEGER zwischen Flucht und Arbeitsmigration. (Rieger in Nohlen/Schultze 2002, 537) Daneben gibt es noch die Familienmigration als dritte legale Wanderungsform. Neben diesen legalen Moglichkeiten der Einwanderung existiert weiters auch die Option der illegalen Einwanderung.

2.1.1. Die Arbeitsmigra tion

Die Arbeitsmigration gilt quasi als Prototyp der modernen Wanderungsbewegungen. Sie ist ein Symptom fur den sich herausbildenden „Weltmarkt fur Arbeitskrafte". Die Arbeitssuche ist nicht mehr raumlich beschrankt auf jene Region, in der die Arbeitskrafte leben, sondern diese sind bereit ihre Heimat fur eine Arbeit zu verlassen. Klassisches Ziel dieser Arbeitsmigration sind starker industrialisierte Gebiete, welche teilweise auf die Migration angewiesen sind, um den wachsenden Bedarf an Arbeitskraften zu decken. (Fritz 2003, 25f)

2.1.2. Die Fl uchtmigra tion

Im Gegensatz zu den Arbeitsmigranten sind Fluchtlinge gezwungen ihr Land zu verlassen. Art 14 der EMRK nennt das Recht „Asyl zu suchen und zu genieBen" als universelles Menschenrecht. Dieses abstrakte Recht wurde in der Genfer Fluchtlingskonvention von 1951 konkretisiert. In dieser Konvention werden Kriterien festgelegt, deren Erfullung Voraussetzung fur den Fluchtlingsstatus ist, welcher sich durch bestimmte Rechte gegenuber dem Staat, in dem sich der Fluchtling aufhalt, auszeichnet. (Fritz 2003, 47)

Vor allem dieser Differenzierung in Arbeits- und Fluchtmigration kommt wesentliche Bedeutung zu, da die Nationalstaaten, so auch die Republik Osterreich, die Migranten in diese Kategorien einteilen und sich an diese Klassifizierung bestimmte Rechtsfolgen knupfen. So sind fur Asylwerber und Asylanten andere rechtliche Regelungen anwendbar als fur sonstige Migranten. In Osterreich sind anerkannte Fluchtlinge den Inlandern weitgehend gleichgestellt. Sie haben gleichberechtigen Zugang zum Arbeitsmarkt und erhalten finanzielle Unterstutzung aus offentlichen Mitteln. (Holzer/Munz 1994, 59) Allerdings versuchen immer mehr Migranten, welche sich am Zielort ein wirtschaftlich besseres Leben erhoffen, als Asylanten aufgenommen zu werden. Dieses Phanomen, verbunden mit einem allgemeinen Anstieg der Anzahl der Asylwerber zwingt die Aufnahmestaaten genaue Prufungen durchzufuhren um Fluchtlinge von Arbeitsmigranten zu unterscheiden. (Fritz 2003, 52) AuBerdem gibt es durchaus Falle, in der eine Unterscheidung nicht so einfach getroffen werden kann. Gerade Migranten, die aufgrund groBer wirtschaftlicher Not ihr Herkunftsland verlassen mussen, konnen nur als Arbeitsmigranten aufgenommen werden, selbst wenn ihnen mitunter keine andere Wahl blieb, als ihr Herkunftsland zu verlassen. (Holzinger 1997, 26)

2.1.3. Die Familienmigration

Neben der Arbeitsmigration und der Flucht gibt es noch die dritte Moglichkeit der Familienzusammenfuhrung. Art 8 EMRK gibt jedem Menschen das Recht auf Achtung seiner Privatsphare, insbesondere seines Familienlebens. Der EGMR leitet daraus unter anderem fur Migranten einen Anspruch auf Familienzusammenfuhrung ab. (Fritz 2003, 159) Der Immigrant ist somit berechtigt seine Familie aus seinem Herkunftsland in das Land, in welchem er nun lebt, nachkommen zu lassen. Art 8 EMRK begrundet somit einen subjektiven Anspruch auf Immigration. (Baubock 1991, 48)

Seit Mitte der 70er Jahre, in denen es zu einer Verscharfung der Einwanderungsgesetze gekommen ist, ist der Familiennachzug zu einer der wichtigsten legalen Einreisemoglichkeiten geworden. (Schwenken 2006, 89)

2.1.4. Die illegale Migra tion

Doch neben diesen Wanderungsbewegungen, welche durch einen rechtlichen Rahmen gedeckt sind, existiert noch die illegale Migration, bei welcher sich der Migrant rechtswidrig im Land aufhalt. Die Verscharfung der Migrationsbestimmungen, vor allem der Asylbestimmungen hatte einen starken Anstieg dieser illegalen Migration zur Folge. Zumeist wird das Land legal als Tourist oder mit befristetem Visum betreten, doch die betreffende Person kehrt nicht wieder in ihr Herkunftsland zuruck. (Fritz 2003, 166)

2.2. Migrationspolitik

Migrationspolitik selber bezeichnet „die Bemuhungen des Staates, den Zutritt in das nationale Gebiet zu regeln und zu kontrollieren und die Bedingungen fur den Aufenthalt und die Niederlassung oder fur einen vorubergehenden Aufenthalt oder politisches Asyl festzulegen" (Fritz 2003, 194).

Migrationspolitik versucht somit, Einwanderung und Niederlassung aktiv zu steuern, aber ihr Gehalt geht noch daruber hinaus. So fuhrt BAUBOCK aus, dass Migrationspolitik immer auch symbolische Politik sei. Indem bestimmte Gruppen ausgegrenzt wurden, zum Beispiel durch Nichtgewahrung des Zutritts zum Territorium, wurden den Staatsburgern ihre sie verbindenden Gemeinsamkeiten vor Augen gefuhrt. Vor diesem Hintergrund erklart sich auch die emotionale Besetzung des Themas, welche von den Parteien zur politischen Mobilisierung haufig und gerne benutzt wird. (Baubock 1996, 1) Migranten werden als der "auBere Feind" dargestellt, zu dessen Abwehr es notwendig ist, die inneren Krafte zu bundeln und sich zusammenzuschlieBen.

3. Migration nachEuropa - eine Ubersicht

War Europa in den vergangenen Jahrhunderten ein „Exportraum" fur Migranten, entwickelte sich der europaische Raum in der Folge des Zweiten Weltkrieges zunehmend zum Zielort von Migranten aus allen Gebieten der Welt. (Fritz 2003, 7f) Die Einwanderungsraten der westeuropaischen Staaten im Verhaltnis zur Einwohnerzahl ubertreffen bereits jene der klassischen Einwanderungslander wie den USA, Kanada und Australien. In Zukunft zeichnet sich keine Abschwachung dieser Tendenz ab. (Fritz 2003, 130)

Es ware aber falsch die westeuropaischen Staaten als wohltatige Gonner, welche die Migranten allein aus gutem Willen aufnehmen, darzustellen. Vielmehr leisten Migranten einen wesentlichen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung der westeuropaischen Staaten, deren Bevolkerung, bedingt durch geringe Geburtenraten immer alter wird, sodass das Arbeitskraftepotential in diesen Staaten schrumpft und nur durch den Zuzug von Migranten aufrechterhalten werden kann. (Fritz 2003, 130f)

Mit dem Beginn der 50er Jahre setzte eine stete Wanderungsbewegung aus ehemaligen Kolonialgebieten in die Mutterlander ein. (FaBmann/Munz 1996, 19) In den 50er Jahren begannen die europaischen Industriestaaten, die uber keine entsprechenden kolonialen Arbeitskraftereserven verfugten, so genannte Gastarbeiter anzuwerben, um den Bedarf an Arbeitskraften im Land zu decken. Im Gegensatz zu den sonstigen Wanderungsbewegungen ging bei der „Gastarbeiterwanderung" die Initiative ausschlieBlich von den Aufnahmestaaten aus. Die industrielle Reservearmee wurde auf diese Weise uber die nationalen Grenzen hinaus ausgedehnt. Arbeit blieb billig und die Macht der Gewerkschaften konnte gebrochen werden. (Parnreiter 1992, 76) Angeworben wurden dabei vorwiegend junge, alleinstehende, wenig ausgebildete Manner, die in Bereichen des Arbeitsmarktes eingesetzt wurden, fur die keine einheimischen Arbeitskrafte gefunden werden konnten, vor allem der Land- und Bauwirtschaft und im Dienstleistungsbereich. Gastarbeiter erfullten die Funktion eines Konjunkturpuffers, welcher im Falle eines Ruckgangs des Wirtschaftswachstums wieder abgebaut werden konnte. (Fritz 2003, 144ff) Diese Arbeitsmigration stellt als "organisierte Migration" eine Besonderheit dar. Man plante Arbeitskrafte nur fur eine bestimmte Zeit ins Land zu lassen und gleichzeitig selektiv nur jene Arbeitskrafte anzuwerben, die man tatsachlich benotigte. (Korner 1990, 66ff) Bis 1973 kamen rund 15 Millionen Gastarbeiter nach Westeuropa. (Holzinger 1997, 33)

Ursprunglich gingen alle Beteiligten davon aus, dass der Einsatz der Gastarbeiter im Gastland zeitlich begrenzt sei, allerdings stellte sich schon bald heraus, dass die Einwanderungen nicht so ohne weiteres ruckgangig zu machen waren. Die Gastarbeiter, einmal angelernt und eingearbeitet, waren nicht mehr so leicht zu ersetzen. (Fritz 2003, 146f)

1973/74 setzte die Wirtschaftsrezession ein und die westeuropaischen Staaten reagierten unmittelbar mit einem Anwerbestopp. Allerdings fuhrte diese MaBnahme nicht zum erhofften Ruckgang der auslandischen Bevolkerung, sondern die Gastarbeiter wurden nach und nach zu Einwanderern. Bereits in den 60er Jahren hatte die Zuwanderung von Familienangehorigen der Gastarbeiter eingesetzt. (FaBmann/Munz 1996, 23) Der nunmehrige Aufnahmestopp und die damit verbundene Beseitigung legaler Zuwanderungsmoglichkeiten mit Ausnahme der Familienzusammenfuhrung hatten einen Anstieg der illegalen Zuwanderung, sowie einen Anstieg der Zahl der Asylsuchenden zur Folge. Es kam zu einer Verfestigung der bereits im Land befindlichen Arbeitsmigranten. (Korner 1990, 76f)

Auch in der offentlichen Meinung anderte sich die Sichtweise der Gastarbeiter. Waren sie zu Zeiten der Hochkonjunktur noch als positive Krafte, welche am wirtschaftlichen Aufschwung mitgewirkt hatten, angesehen worden, ruckten sie nun als soziales Problem in das Bewusstsein der Offentlichkeit. Auslandische Arbeitskrafte wurden im offentlichen Bewusstsein untrennbar mit den Ursachen der Arbeitslosigkeit verknupft. (Fritz 2003, 150)

Im Zuge der europaischen Integration entstanden in Europa zwei verschiedene Typen von Migranten. Der erste Typ von Migranten sind die Unionsburger, also die Staatsburger eines Mitgliedsstaates der Europaischen Union. Sie werden durch die Vertrage der EU geschutzt und haben das Recht sich innerhalb der Union frei zu bewegen. Im Gegensatz dazu gibt es die sogenannten Drittstaatsangehorigen, also die Staatsburger von Staaten, welche nicht Mitglieder der Union sind. Diese mussen, wollen sie in die EU einreisen, strenge Kontrollen uber sich ergehen lassen und bestimmte Anforderungen erfullen. (Fritz 2003, 141)

Wahrend es in den 80er Jahren aufgrund der Beschrankung und Kontrolle der Einwanderung nur zu geringfugiger bis keiner Steigerung des Anteils auslandischer Arbeitnehmer in Europa kam, stieg deren Anteil Anfang der 90er Jahre wieder an. (FaBmann/Munz 1996, 16)

Seit dem Fall des "Eisernen Vorhangs" ist es nicht mehr die Abschottung der osteuropaischen Lander, sondern es sind die restriktiven Migrationsbestimmungen der Ziellander, die eine Einwanderung von Burgern aus den osteuropaischen Staaten beinahe unmoglich machen. Nur mehr in Ausnahmefallen werden Migranten aufgenommen, doch meist werden sie abgeschoben oder nicht ins Land gelassen. (Fritz 2003, 256)

Auch die F]luchtbewegungen haben auf dem europaischen Kontinent eine Anderung erfahren. Handelte es sich bei den Fluchtlingsstromen der 50er Jahre noch ausschlieBlich um innereuropaische Fluchtlinge, die vor dem Hintergrund der politischen Situation des Kalten Krieges aufgenommen wurden, stieg in den folgenden Jahrzehnten die Anzahl der interkontinentalen Fluchtbewegungen nach Europa stark an. Wahrend der "Eiserne Vorhang" Bestand hatte, war fur den Westen eine Politik der „offenen Tur" gegenuber Osteuropa risikolos, war aber von groBer symbolischer Bedeutung. Die Wenigen, die es tatsachlich in den Westen schafften, wurden aufgenommen und demonstrierten die hohere Attraktivitat des Westens. Seit 1989 wurden Zuwanderer aus dem Osten als Konkurrenten auf den westeuropaischen Arbeitsmarkten, die ohnehin aufgrund struktureller Arbeitslosigkeit unter verminderter Aufnahmefahigkeit litten, angesehen. (FaBmann/Munz 1996, 25) Als zweiten Trend neben der Verschiebung der Herkunft der Fluchtlinge, macht WIDGREN auch eine Verschiebung hinsichtlich der Motivation der Wanderungen aus. So meint er, dass immer mehr Menschen in Europa um Asyl ansuchen, die eigentlich einwandern, um am jeweiligen Arbeitsmarkt teilzunehmen. Allein zwischen 1983 und 1987 hatte sich die Zahl der Asylwerber in Europa verdreifacht. (Widgren 1989, 599ff)

THRANHARDT kritisiert, dass im Asylbereich von den europaischen Staaten kaum sinnvolle und koordinierte MaBnahmen und Konzepte ausgearbeitet, sondern primar kurzfristige Aktionen zur Beruhigung der offentlichen Meinung gesetzt wurden. (Thranhardt 1994, 60)

Dennoch lasst sich beobachten, dass das Asylrecht europaweit verscharft und eine restriktive Praxis im Umgang mit Asylwerbern entwickelt wurde. Durch Einfuhrung neuer Asylprozeduren und verstarkte Kontrolle der Wanderungswege sollen potentiell zuwanderungsbereite Personen von vornherein abgeschreckt werden. (FaBmann/Munz 1996, 26f)

Ein weiterer wesentlicher Trend ist, dass die illegale Migration an Bedeutung gewinnt. Jahr fur Jahr betreten mehr Menschen illegal das Staatsgebiet der europaischen Staaten, wahrend die legale Migration gleichzeitig zuruckgeht. FRITZ bezeichnet den vielfach als „Festung Europa" titulierten europaischen Raum als ,,Festung mit einer offenen ,Hintertur' fur die Gruppe derNicht-EU-Migranten". (Fritz 2003, 142)

Zu Beginn der 90er Jahre unternahmen die Staaten Bemuhungen die Immigrationsgesetze weiter zu verscharfen, um die Immigration in einem engen Rahmen zu halten. Vielfach kam es in der Folge zu einem Ruckgang der Asylansuchen und Einwanderungen. Die Familienzusammenfuhrung stellte so den groBten Anteil der Migration nach Europa dar. (Fritz 2003, 153)

Insgesamt kam es im Bereich der Wanderungsbewegungen zu einer Angleichung zwischen den europaischen Landern, welche die Voraussetzung fur eine europaweite Harmonisierung der Asyl- und Migrationspolitik war. Neben den europaischen Rechtsakten bestehen jedoch die nationalen Bestimmungen mit ihren jeweiligen Besonderheiten naturlich weiter fort. (Schwenken 2006, 85)

Im Asylbereich kam es durch die Einfuhrung der Drittlandsklausel und dem Konzept der sicheren Herkunftslander zu einer Lastenverschiebung, zumeist in den Osten. (Sunjic 1995, 252f) Eine neue Entwicklung der europaischen Migrationspolitik ist die zeitlich befristete Arbeitsmigration. Ein wesentlicher Anteil der Arbeitsmigranten die ins Land gelassen werden, durfen sich dort nur befristet, sei es als Saisonarbeiter oder als Studenten oder sonst in Ausbildung stehende Arbeitnehmer aufhalten. Man hofft auf diese Weise eine langfristige Einwanderung mit samtlichen sozialen Kosten und potenziellen Integrationsproblemen zu verhindern. (Fritz 2003, 155)

In den letzten Jahren ist es immer mehr auch die Elite, die migriert. Diese Entwicklung ist im Zusammenhang mit der Entstehung eines internationalen Arbeitsmarktes, der von multinationalen Konzernen dominiert wird, zu sehen. (FaBmann/Munz 1996, 27) Die einzelnen Nationen kommen sich im Zuge der Globalisierung immer naher und es kommt nicht mehr nur zu einem Austausch von Finanzen und Gutern, sondern auch zu einem Austausch von Arbeitskraften. Es bildet sich ein internationaler Arbeitsmarkt heraus, dessen Zentren die groBen industrialisierten Stadte, die sogenannten „global cities", sind. (Holzinger 1997, 29)

De facto sind alle Unionsmitglieder heute Einwanderungslander geworden, obwohl sich nur die wenigsten als solche bezeichnen. (Gimbal 1994, 50) Das wesentliche Charakteristikum der politischen Antwort Europas auf Migration ist eine Verscharfung der Eintrittsbarrieren in den europaischen Raum, wobei fraglich ware, ob nicht eine energische Bekampfung von Flucht- und Migrationsursachen in den Herkunftslandern erfolgversprechender ware. (FaBmann/Munz 1996, 49)

4. Die osterreichische Migrationspolitik

Osterreich hat im Bereich der Migration und der Migrationspolitik, wohl auch bedingt durch seine geostrategische Lage, bereits eine sehr bewegte Geschichte hinter sich. Osterreich war Auswanderungsland, Transitland und Einwanderungsland und es gibt kaum einen moglichen staatlichen Ansatz der Migration zu begegnen, der in der osterreichischen Politik noch nicht in die Realitat umgesetzt wurde.

Ein Recht auf "Zuwanderung" sucht man im osterreichischen Grundrechtskatalog vergeblich. Die osterreichische Rechtsordnung regelt die Migration grundsatzlich unter zwei Gesichtspunkten. Der altere Regelungsbereich bezieht sich auf den Zugang zum Staatsgebiet und den Aufenthalt in diesem. Dieser Bereich wird als Fremdenpolizei bezeichnet und orientiert sich primar an sicherheitspolizeilichen und finanziellen Interessen des Staates. Der jungere Regelungsbereich betrifft den Zugang zum osterreichischen Arbeitsmarkt. Dieser Bereich orientiert sich hauptsachlich an okonomischen und wirtschaftspolitischen Interessen des Staates. (Davy/Gachter 1993, 156ff)

Spatestens seit dem EU-Beitritt Osterreichs ist die osterreichische Migrationspolitik von den europaischen Rahmenbedingungen abhangig, weshalb in der Folge auch ein kurzer Abriss der Migrationspolitik auf europaischer Ebene gegeben werden soll.

4.1. Die Geschichte Osterreichs als "Migra tionsland "

In der Spatzeit der Habsburger Monarchie traten zwei groBe Wanderungsbewegungen auf. Erstens wanderte eine Vielzahl der Burger der Monarchie nach Amerika aus und zweitens kam es, bedingt durch ein rasches Bevolkerungswachstum und die einsetzende Industrialisierung zu einer Binnenmigration, welche die industriellen Zentren des Reiches zum Ziel hatte. (Baubock 1996, 2)

Der Erste Weltkrieg brachte die erste groBe Fluchtlingswelle in Europa mit sich. Fur Osterreich hatte er die, besonders im Bereich der Migration sehr einschneidende Konsequenz, dass nun viele bisherige Burger der Monarchie zu Auslandern wurden. Es erhielten nur jene die osterreichische Staatsburgerschaft, die innerhalb der Grenzen der neuen Republik beheimatet waren, und jene, die „nach Rasse und Sprache zur deutschen Mehrheit der Bevolkerung Osterreichs gehoren", konnten ebenfalls die osterreichische Staatsburgerschaft erwerben. Vielfach wurde die Regelung zur „Ausburgerung unliebsamer Minderheiten" missbraucht. (Baubock 1996, 4)

In den 20er Jahren kam es trotz der bereits hohen Arbeitslosigkeit weiterhin zur Zuwanderung aus Landern, die ehemals Teil der Monarchie waren. Vor diesem Hintergrund - nun stellte die Zuwanderung eine Bedrohung der bereits teilweise arbeitslosen osterreichischen Arbeiterschaft dar - wurde der Grundstein fur die heute noch geltende Regelung der Auslanderbeschaftigung gelegt. Im Inlandarbeiterschutzgesetz wurde erstmals eine Bewilligungspflicht fur die Anstellung auslandischer Arbeitskrafte vorgeschrieben. (Baubock 1996, 5)

Mit dem Anschluss an Deutschland im Jahr 1938 traten in Osterreich die restriktiveren deutschen Bestimmungen zur Einreise und Auslanderbeschaftigung in Kraft, die nach 1945 in den Rechtsbestand der zweiten Republik ubernommen wurden und Grundlage fur die im Folgenden erlassenen, osterreichischen Gesetze waren. (Baubock, 1996, 5f)

4.2. Die Migra tionspolitik der jungen Republik

Das vordringlichste Problem der zweiten Republik waren zunachst die zahlreichen Fluchtlinge und Vertriebenen, die zuruckkehrten. Dabei handelte es sich um, wahrend des Zweiten Weltkrieges von den Nazis zwangsweise verschleppte Personen, sowie aus Ost- und

Zentraleuropa vertriebene deutsche Minderheiten. 1945 befanden sich auf dem osterreichischen Staatsgebiet zunachst rund 1,6 Mio. Fluchtlinge, von denen allerdings die meisten das Land schnell verlieBen. Bis 1950 kam eine weitere Million Menschen als Fluchtlinge aus Osteuropa und vom Balkan nach Osterreich. Von ihnen blieben nur rund 540.000 Personen langer in Osterreich, unter ihnen 530.000 Volksdeutsche. (FaBmann/Munz 1996, 211f)

Zunachst war die Entscheidung uber die Aufnahme, Unterbringung und Repatriierung der Fluchtlinge ausschlieBlich den Alliierten Besatzungsmachten und internationalen Organisationen vorbehalten. Allerdings wurden diese Fragen von Osterreich bereits fruh als wesentliches Staatsinteresse angesehen, weshalb die osterreichische Regierung ab 1947 begann, auf die Frage der Unterbringung bzw. der Zugestehung eines Bleiberechts fur die Fluchtlinge Einfluss zu nehmen. So verwehrte sich die osterreichische Politik vor allem vehement gegen die Niederlassung und Einburgerung zuruckgekehrter judischer Fluchtlinge. Eine Aufnahme dieser Fluchtlinge hatte wohl als Schuldbekenntnis angesehen werden konnen und hatte den Mythos von Osterreich als erstem Opfer Hitlerdeutschlands in Frage gestellt. (Baubock 1996, 6ff)

Der Heimtransport der Vertriebenen in die osteuropaischen Lander verlief eher schleppend, da sich viele von ihnen weigerten, in die Sowjetunion zuruckzukehren. Neben der Heimkehr entschieden sich deswegen viele fur die Emigration in eines der Aufnahmelander. Die osterreichische Regierung setzte keine Initiative fur ihre Eingliederung. Erst 1954 fielen durch das Gleichstellungsgesetz die bisherigen Beschrankungen des Zugangs zum Arbeitsmarkt. (Fritz 2003, 262)

Die Mitglieder der vertriebenen deutschen Minderheiten galten als grundsatzlich integrierbar und als der Arbeitskraftebedarf im Zuge des Wiederaufbaus stieg, wurde ihnen die Einburgerung ermoglicht, zumal Deutschland bald nicht mehr in der Lage war, samtliche vertriebene Volksdeutsche aufzunehmen. Es ist somit festzustellen, dass in der Folge des Zweiten Weltkriegs die ethnisch-sprachliche Verwandtschaft als wesentliche Voraussetzung fur eine Integration und den Verbleib in Osterreich angesehen wurde. (Holzinger 1997, 50)

4.3. Osterreich als a ufnahmeland zur Zeit des Kalten Krieges

Osterreich hatte als neutrales Land im Kalten Krieg eine geostrategisch sehr bedeutsame Lage. Fur Menschen, die aus dem Osten flohen, war Osterreich vielfach das erste freie Land, das sie erreichen konnten. Osterreich verstand sich gegenuber diesen Fluchtlingen nicht als Aufnahmeland sondern nur als Transitland, das die Fluchtlinge bei ihrer Reise zu ihren eigentlichen westlichen Bestimmungslandern durchquerten. Auf diese Weise sollten die finanziellen Belastungen durch die Fluchtbewegungen fur Osterreich so gering wie moglich gehalten werden. (Baubock 1996, 9)

Zu Beginn der zweiten Halfte des 20. Jahrhunderts handelte es sich bei den Fluchtlingen, die nach Osterreich kamen, hauptsachlich um Fluchtlinge aus dem Ostblock. Diese Zuwanderung konnte gut fur das Lagerdenken des Kalten Krieges und die Argumentation zur Uberlegenheit des Westens herangezogen werden. (Fritz 2003, 179ff) Osterreich fungierte zumeist als Erstasylland sowie als Vermittlungs- und Verbindungsstelle fur die Weiterreise in andere westliche Staaten. (Zierer 1995, 163)

1956, als insgesamt rund 180.000 Ungarn in sehr kurzer Zeit teilweise sogar zu FuB uber die Grenze flohen, stieBen sie auf eine groBe Hilfsbereitschaft der aufnehmenden osterreichischen Bevolkerung. Innenminister Helmer verfugte eine pauschale Asylgewahrung fur samtliche ungarische Fluchtlinge. Eine Einzelfallprufung ware aufgrund der groBen Zahl der Fluchtlinge nicht moglich gewesen und das AsylG, welches spater das Anerkennungsverfahren detailliert regeln sollte, war zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Kraft. (Fritz 2003, 263f) Wahrend der GroBteil der Fluchtlinge in andere Staaten weiterreisten, blieben nur 10% der Ungarn in Osterreich. (Zierer 1995, 163)

Die Reaktion der Regierung und der Bevolkerung bei der Aufnahme der Fluchtlinge aus Ungarn wurde uber die Jahre glorifiziert und bildete die Grundlage fur das Image Osterreichs als vorbildliches Asylland. Doch die groBe Solidaritat mit den Ungarnfluchtlingen muss vor der politischen Situation des Kalten Krieges und dem kommunistischen Feindbild, dem die Fluchtlinge entkommen waren, gesehen werden. (Zierer 1995, 164ff)

Zwischen 1958 und 1967 blieb die Zahl der Fluchtlinge relativ stabil. Die meisten, die nach Osterreich kamen, wanderten wieder aus und die ubrigen konnten aufgrund der guten Wirtschaftlage problemlos eingegliedert werden. (Fritz 2003, 265) Erst 1968 war Osterreich erneut mit einer erhohten Fluchtlingsanzahl, diesmal aus der Tschechoslowakei, konfrontiert.

Nach der Niederschlagung des Prager Fruhlings flohen insgesamt rund 162.000 Menschen nach Osterreich. Osterreichische Visa wurden unburokratisch erteilt und auch ohne Visa wurden die Fluchtenden nach Osterreich gelassen, da sich die Mitglieder der Grenzwache mit ihnen solidarisierten. (Vales 1995, 176) Doch wieder war Osterreich primar Transitland, da nur rund 15.000 Menschen in Osterreich verblieben. Die wenigsten suchten um Asyl in Osterreich an. Dies lag unter anderem daran, dass Nichtasylwerber aufgrund der intensiven Auswahlbemuhungen der Konsulate der Aufnahmestaaten fur gewohnlich rascher zur Auswanderung gelangten. (Stanek 1985, 88ff) Zumeist wurde Asyl gewahrt oder zumindest eine befristete Aufenthaltsgenehmigung erteilt. Die diesmal aber vergleichbar zogerliche Haltung Osterreichs ist wohl damit zu begrunden, dass diesmal finanzielle Unterstutzung von Seiten der VN nicht mehr pauschal sondern nur fur jene gewahrt wurde, die um politisches Asyl ansuchten, was allerdings nicht viele taten. Die meisten in Osterreich verbliebenen Tschechoslowaken konnten aufgrund der guten wirtschaftlichen Lage problemlos eine Beschaftigung finden und finanzierten sich mit dieser Schwarzarbeit ihren weiteren Aufenthalt. (Fritz 2003, 265ff) Ein wesentlicher Faktor ist auch die geanderte internationale Position von Osterreich selbst. 1956 wollte sich Osterreich auBenpolitisch bewahren und profilieren. 1968 hingegen hatte es schon eine feste Position im geteilten Europa und seine Opferbereitschaft bereits einmal bewiesen. (Vales 1995, 172)

Das AsylG, das 1968 in Kraft trat, war ein einfaches Gesetz, welches lediglich vorsah, dass die Sicherheitsbehorden prufen sollen, ob ein Asylwerber den Fluchtlingskriterien der Genfer Konvention entsprach. Beinahe allen Fluchtlingen wurde ein vorlaufiges Aufenthaltsrecht fur die Dauer des Verfahrens gewahrt. (Fritz 2003, 307)

Seit 1972 nahm Osterreich auch Fluchtlinge aus Ubersee auf, wie Chinesen aus Kuba und Inder sowie Staatenlose aus Uganda und Fluchtlinge aus Chile und Argentinien, wobei die meisten dieser Fluchtlinge nur vorubergehend im Land blieben. (Fritz 2003, 269)

Bereits seit der Lockerung der Ausreisemoglichkeiten in Osteuropa ab 1986 war die Zahl der Asylwerber kontinuierlich angestiegen. Im Gegensatz zur freundlichen Aufnahme fruherer Fluchtlinge aus dem Osten vertrat die Regierung diesmal eine harte Haltung. Das Asylverfahren sollte restriktiver gestaltet werden, um zu vermeiden, dass es zur Einwanderung missbraucht wurde. (Baubock 1996, 20f) Osterreich, das sich hinsichtlich seiner Asylpolitik immer groBzugig gegeben hatte, versuchte nun, wie die ubrigen Lander Westeuropas den Zustrom der Asylsuchenden einzudammen. (Fritz 2003, 182)

Eine weitere Problematik bildete das sich andernde Bild von Fluchtlingen in der Offentlichkeit. Einige Lander, unter anderem Rumanien, nutzten die Aufnahmebereitschaft Osterreichs um unliebsame Staatsburger, oft auch Kriminelle, loszuwerden. In der Nahe der Fluchtlingslager kam es vermehrt zu Einbruchen und Uberfallen. (Stanek 1985, 144)

1980/81 suchten, vor dem Hintergrund der Krisensituation in Polen taglich uber 100 Polen um politisches Asyl in Osterreich an. Viele, die einreisten, suchten aber nicht um Asyl an, sondern wollten eine Beschaftigung. Eine Zeit lang wurde von den Behorden zugelassen, dass polnische Fluchtlinge ohne Genehmigung in Osterreich tatig waren. (Stanek 1985, 147)

Diese polnische Fluchtwelle fuhrte schlieBlich dazu, dass sich das Bild des politisch verfolgten Fluchtlings in den Augen der osterreichischen Offentlichkeit zum Wirtschaftsfluchtling, einem okonomischen Migranten, wandelte. (Fritz 2003, 271) Das lag daran, dass der Anteil, der tatsachlich aus politischen Grunden verfolgt wurde, marginal war. Zum GroBteil hatten die Polen ihr Land aufgrund der schlechten Wirtschaftslage verlassen. Weiters wurden Fluchtlinge wegen Platzmangels oftmals in Gaststatten untergebracht, weshalb sich der Eindruck ergab, dass die Fluchtlinge die Annehmlichkeiten eines Urlaubsgastes genieBen wurden. (Stanek 1985, 148f) Ende 1981 wurde die Visumspflicht fur polnische Staatsburger eingefuhrt, um den Ansturm zu beschranken. (Holzinger 1997, 51)

Der tatsachliche Grund fur die immer zuruckhaltender werdende Reaktion Osterreichs auf Fluchtlinge war aber nicht nur die Stimmung in der Offentlichkeit. Wie bereits erortert war die osterreichische Aufnahmebereitschaft generell mit der Erwartung verbunden, dass die Fluchtlinge weiterreisen und Osterreich nicht ubermaBige Kosten verursachen. Osterreich sah sich stets als Erstaufnahmeland und seine Bereitschaft Fluchtlinge aufzunehmen, war eng mit der Solidaritat der ubrigen westlichen Welt verbunden. (Fritz 2003, 271) So wurden den Fluchtlingen zum Beispiel Englisch- und keine Deutschkurse angeboten. (Fritz 2003, 369)

Im Falle der Fluchtlinge aus Ungarn war die Erwartung der Weiterreise noch erfullt worden, da nur rund 18.000 von ihnen in Osterreich blieben. (Fritz 2003, 264) Mit der Zeit zeigte sich aber, dass immer mehr Fluchtlinge in Osterreich blieben und die klassischen Einwanderungslander weigerten sich nach und nach pauschale Aufnahmegarantien abzugeben. Aus diesem Grund wurde die Aufnahmebereitschaft der osterreichischen Bevolkerung gegenuber den Fluchtlingen aus dem Osten immer schwacher.

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