Europäisches Beihilfenrecht - Kurze Vorstellung und Erläuterung des Begriffs anhand von Beispielen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Verbot staatlicher Beihilfen
2.1 Begriff der Begünstigung
2.2 Definition staatlicher Mittel
2.3 Bestimmtheit der Unternehmen und Produktionszweigen
2.4 Verfälschung des Wettbewerbs
2.5 Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten

3 Ausnahmen des Beihilfenverbotes
3.1 Legalausnahmen
3.2 Ausnahmen im Ermessen der Kommission
3.2.1 Überblick einzelner Ermessenstatbestände
3.2.2 Anwendungspraxis der Ermessensausübung
3.3 Ausnahmen im Ermessen des Rates

4 Verfahren der Beihilfenaufsicht

5 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis
Entscheidungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

“…it is competition, and not state intervention or public funding, that drives competitiveness. It is competition that gets companies to invest in knowledge and innovation and forces them to stay fit, efficient and effective.”^[1]

(Neelie Kroes, Wettbewerbskommissarin)

Die Vorschriften über die staatlichen Beihilfen der Art. 87 - 89 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sind eine wichtige Komponente der gemeinsamen Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik. Und spätestens seit dem publikumswirksamen Auftritt des Altbundeskanzlers Gerhard Schröder bei der Rettungsaktion des damals größten deutschen Baukonzerns, Philipp Holzmann AG, Ende 1999 trat das Beihilfenregelment aus dem Schattendasein der Kommissionspraxis heraus und gewann an öffentlichem Interesse.

Dieses Manuskript soll einen Einblick in das weite Feld des Beihilfenrechts ermöglichen und insbesondere die Eigenschaften der marktinkonformen Beihilfen und deren Ausnahmetatbestände detailiert und mit Beispielen unterlegt beleuchten. Um der Vollständigkeit Genüge zu tun, wird auch auf das Verfahren der Beihilfenkontrolle eingegangen. Auf eine Darstellung der Methode der Beihilfenrückforderung wurde jedoch verzichtet, um den umfänglichen Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen.

2 Verbot staatlicher Beihilfen

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sieht im Art.87 Abs. 1 eine Unvereinbarkeit staatlicher oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen jeglicher Art mit dem Gemeinsamen Markt vor, soweit diese eine Begünstigung einzelner Unternehmen oder Produktionszweige darstellen, den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, oder den europäischen Binnenhandel beeinträchtigen.

Und obwohl der Gesetzgeber in der Vorschrift auf die wörtliche Formulierung des Verbotes verzichtet, sonder Beihilfen als „mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar“ deklariert, sieht die überwiegende Fachliteratur im Art. 87 Abs. 1 eine weitgefasste Verbotsnorm unter Erlaubnisvorbehalt^[2], insbesondere für Neubeihilfen^[3].

2.1 Begriff der Begünstigung

Mit dem nicht ausdrücklich im Gemeinschaftsvertrag definierten Begriff der Begünstigung hat sich der Europäische Gerichtshof bereits 1961 befasst und seither in ständiger Rechtsprechung mehrfach bestätigt, dass der Zusatz „gleich welcher Art“ einen sehr weiten Anwendungsbereich fordert^[4]. Demzufolge beinhaltet das Tatbestandsmerkmal einer Beihilfe nicht nur die klassische Subvention in Form einer reinen Zuführung von finanziellen Mitteln, sondern jegliche Maßnahmen, die in verschiedenen Formen ohne eine angemessene Gegenleistung zur Minderung von Belastungen eines Unternehmens führen können.^[5] Dabei ist es unerheblich zu welchem Zweck und in welcher Form die Zuwendung erfolgt, entscheidend ist ausschließlich die Wirkung der Begünstigung, die dem Unternehmen einen geldwerten Vorteil verschafft.^[6]

Unter Leistungen i. S. d. Gesetzgebers sind nicht nur Zuführungen von Geldmittel und ähnliche Zuwendungen - positive Beihilfen - wie beispielsweise Gewährung verbilligter Darlehen, Übernahme von Bürgschaften^[7], Veräußerung oder Übernahme von Wirtschaftsgüter oder Immobilien zu einer nicht marktkonformen Kompensation^[8] u. a. zu verstehen. Auch belastungsmindernde Maßnahmen erfüllen den Tatbestand einer Beihilfe. Diese sogenannten negativen Beihilfen kennzeichnen eine Erleichterung des Begünstigten von der Leistung einer öffentlich geschuldeten Verpflichtung. In der Praxis handelt es sich dabei überwiegend um Befreiung von Sozialleistungen, Entlastung bei der Unternehmensbesteuerung oder anderen Abgaben^[9].

Schwierigkeiten bereiten kann jedoch die Prüfung der Angemessenheit einer Gegenleistung zur bezogenen Begünstigung insbesondere dann, wenn der Staat in der Eigenschaft eines fiskalisch-privatwirtschaftlichen Investors auftritt, wie etwa bei Kapitalzuführungen an Staatsunternehmen. Um die Angemessenheit der Maßnahme zu prüfen, ziehen sowohl die Kommission als auch der EuGH den „Market-Economy-Investor“-Test zur Hilfe heran. Dabei wird das staatliche Agieren mit dem eines hypothetischen privaten Kapitalgebers unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen verglichen. Stellt sich bei der Gegenüberstellung heraus, dass der fiktive Vergleichsinvestor seine liquide Mittel auf die gleiche Weise eingesetzt hätte, liegt der staatliche Mitteltransfer außerhalb des Beihilfentatbestandes^[10].

1991 musste der Gerichtshof entschieden, ob Kapitaleinlagen zweier italienischer Staatsholdings bei der damals in existenziellen Not befindenden Alfa Romeo die Eigenschaften einer staatlichen Beihilfe erfüllen. Nach der Anwendung des „Market-Economy-Investor“-Tests begründete das Gericht, dass infolge des gravierenden Defizites und einer negativen Bruttofinanzierungsmarge ein privatwirtschaftlicher Investor unter marktökonomischen Bedingungen „selbst längerfristig nicht mit einer annehmbaren Rentabilität des investierten Kapitals [...] hätte rechnen können“^[11]. Die geleisteten Einlagen wurden als staatliche Beihilfen bestätigt.

2.2 Definition staatlicher Mittel

Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind nicht nur Beihilfen der Mitgliedstaaten selbst, sondern auch deren Gebietskörperschaften und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts. In Deutschland müssen demnach Landes- und Kommunalbehörden genauso wie die Einrichtungen des Bundes das gemeinschaftliche Beihilfenrecht beachten.^[12]

Die im Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 EG formulierte Differenzierung zwischen „staatlichen“ und „aus staatlichen Mitteln“ geleisteten Begünstigungen dient nach Auffassung ständiger Rechtsprechung dazu, „in den Beihilfebegriff die unmittelbar vom Staat gewährten Vorteile sowie diejenigen, die über eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtung gewährt werden, einzubeziehen“^[13]. Schlussfolgernd werden auch jene Beihilfen als solche betrachtet, die von staatlich kontrollierten öffentlichen oder privatrechtlichen Einrichtungen zu Lasten des Staatshaushalts vergeben werden.^[14] Dies ist nötig nachdem die Praxis gezeigt hat, dass Mitgliedstaaten Finanzierungsmodelle entwickelt haben in denen - zum Teil - privatrechtliche Zwischeninstanzen, ausgestattet mit parafiskalischen Abgaben, zur Leistung unvereinbarer Begünstigungen eingeschaltet wurden.

Im Streitfall Steinike & Weinlig gegen Bundesrepublik Deutschland unterstellte die klagende Partei der per Gesetz errichteten Centralen Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft (CMA) eine Beihilfetätigkeit i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EG.

Hauptaufgabe der CMA ist es den Absatz und die Verwertung von Erzeugnissen der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft durch Erschließung und Pflege von Märkten zu fördern. Nach der Anrufung des EuGH hat dieser bestätigt, dass die aus dem Fond der CMA geleisteten Gelder unter den Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EG fallen und beim Begriff der „staatlichen Mitteln“ nicht unterschieden werden darf, ob „die Beihilfe unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte [...] Einrichtungen gewährt wird“.^[15]

Auch die Tatsache, dass sich der Fond vollständig aus Pflicht­beiträgen der betroffenen Unternehmen finanziert ändert nichts an der Eigenschaft der Beihilfe.^[16]

Gravierende Auswirkungen hat eine solch weite Auslegung des Begriffes „aus staatlichen Mitteln“ auf Unternehmen, die sich im öffentlichen Anteilsbesitz befinden, oder unter einem amtlichen Einfluss stehen. Insbesondere trifft es auf staatliche Finanzinstitute zu. Folgerichtig könnte jede Verwendung der finanziellen Ressourcen einer solchen Einrichtung bei konsequenter Anwendung dieser Interpretation potenziell unter den Beihilfentatbestand fallen.^[17]

So hat beispielsweise der EuG mit seinem Urteil vom 12.12.1996 im Falle Air France entschieden, dass eine Finanzierungs­maßnahme in Form einer Beteiligung an einer Kapitalerhöhung an der damals in finanzieller Not befindender Fluggesellschaft Air France durch ein unter staatlicher Gewalt stehendes Finanzhaus als eine Handlung des französischen Staates anzusehen sei.^[18] Womit der Tatbestand einer Beihilfe aus staatlichen Mitteln unumstritten ist.

Ebenfalls hat das Gericht den Einwand der Fluggesellschaft, die von der Bank verwendeten Geldmittel könnten keines Wegs dem öffentlichen Sektor zugeschrieben werden, weil sie ausschließlich aus Einlagen privater Kunden des Institutes stammen, zurückgewiesen.^[19] Ausschlaggebend indes sei eher, ob der Staat eine direkte oder indirekte Einflussnahme auf die Verwendung der Finanzmittel - unabhängig von der tatsächlichen Herkunft - ausüben kann^[20].

Unumgänglich ist jedoch die Notwendigkeit einer aktuellen oder potenziellen Budgetbelastung des Staates oder ihm zuzuschreibenden Körperschaften oder Einrichtungen, ungeachtet eines geldwerten Vorteils für das begünstigte Unternehmen^[21]. So liegen beispielsweise im Falle einer selektiven Anwendung von Umweltschutzvorschriften - trotz monetärer Vergünstigungen durch Einsparungen auf der Seite des Bevorzugten - keine unmittelbar bezifferbaren finanziellen Einbußen für den Staat vor. Der Gesetzgeber spricht in diesen Zusammenhängen ihnen den Charakter einer staatlichen Beihilfe ab^[22].

Im Streitfall PreussenElektra, hat sich der Versorger durch die Verpflichtung zur Abnahme und Einspeisung von Ökostrom zu einem staatlich festgesetzten und über dem Wirtschaftswert liegenden Preis einer unvereinbaren Benachteiligung gegenüber den Ökostromerzeugern ausgesetzt gesehen.

Der Gerichtshof hat jedoch trotz eines unbestreitbaren Nachteils für PreussenElektra durch das zugrunde liegende Stromeinspeisungsgesetz eine Übertragung von staatlichen Mitteln verneint, weil die finanziellen Lasten nicht dem öffentlichen Sektor zuzuschreiben seien.^[23]

2.3 Bestimmtheit der Unternehmen und Produktions­zweigen

Art. 87 Abs. 1 EG setzt außerdem voraus, dass von der Vergünstigung nur bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige profitieren dürfen. Abzugrenzen sind allgemein gerichtete Maßnahmen zur Wirtschafts- oder Konjunkturpolitik zugunsten aller Wirtschaftssubjekte eines Mitgliedstaates, da es hier an einer Wettbewerbsverzerrung fehlt^[24].

[...]

^[1]

Kroes, Rede v. 21.09.2006 „The refined economic approach in state aid law: a policy perspective”, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/518&format=PDF&aged=0&language=EN&guiLanguage=en, abgerufen am 01.11.2006 (s. a. Anhang Nr. 1) – “… es ist der Wettbewerb, und nicht die staatliche Einmischung, der die Konkurrenzfähig antreibt. Es ist der Wettbewerb, der Unternehmen dazu bringt in Fachwissen und Innovation zu investieren und sie zwingt fit, effizient und effektiv zu bleiben.“

^[2] Vgl. Bär-Bouyssière , in: Schwarze , „EU-Kommentar“, Aufl. 1., 2000, S.1041, Rn. 2; Schroth/Koch, „Subventionsbeschwerde“, Aufl. 1, 2001, S. 17;

a.A.: vgl. Koenig/Kühling, „Grundfragen des EG-Beihilfenrechts“, NJW, 2000, S. 1065.

^[3] Vgl. Mederer , in: Schröter/Jakob/Mederer , „Kommentar zum Europäischen Wettbewerbsrecht“, Aufl. 1, 2003, S. 1992 f., Rn. 2.

^[4] Vgl. dazu EuGH, Urteil v. 23.02.1961, Rs. C-30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/ Hohe Behoerde , Slg. 1961, S. 3, Rn. 42 f; vgl. auch EuGH, Urteil v. 08.11.2001, Adria-Wien Pipeline/ Finanzlandesdirektion Kärnten, Slg. 2001, S. I‑8365, Rn. 38; vgl. außerdem EuGH, Urteil v. 15.12.2005, Rs. C-66/02, Italien/Kommission, ABI. C 48, 25.02.2006, S. 1 , Rn. 77.

^[5] Vgl. außer den Urteilen in Fn. 4 auch Koenig/Kühling, in: Streinz, „EUV/EGV“, Aufl.1, 2003, S. 1155, Rn. 28.

^[6] Vgl. Kreuschitz/Rawlinson, in: Lenz/Borchardt, „EU- und EG-Vertrag“, 4. Aufl., 2006, S. 1180f., Rn. 5.

^[7] Vgl. Kommission, Mitteilung (2000/C 71/07) o. D., „Bürgschaftsmitteilung“, ABl. C 71, 11.03.2000, S. 14 - 18.

^[8] Vgl. Koenig/Kühling/Ritter, „EG-Beihilfenrecht“, 2. Aufl., 2005, S. 96, Rn. 119.

^[9] Vgl. Lübbig/Martín-Ehlers , „Beihilfenrecht der EU“, Aufl. 1, 2003, S. 40, Rn. 94.

^[10] Vgl. Harings, „Praxis des Europäischen Beihilfenrechts“, 2001, S 15, Rn. 22.

^[11] Vgl. EuGH, Urteil. v. 21.03.1991, Rs. C-305/89, Italien/Kommission, Alfa Romeo, Slg. 1991, S. I-01603, Rn. 21.

^[12] Vgl. EuGH, Urteil v. 14.10.1987, Rs. C-248/84, Deutschland/Kommission, , Slg.1987, S. 4013, Rn. 17.

^[13] EuGH, Urteil v. 07.05.1998, Rs. C-52/97, C-53/97 und C-54/97, Viscido u. a., Slg. 1998, S. I-02629, Rn. 13; oder vgl. EuGH, Urteil v. 16.05.2002, Rs. C-482/99, Frankreich/Kommission, Slg. 2002, S. I-04397, Rn. 23.

^[14] Vgl. Mederer/Triantafyllon, in: von der Groeben/Schwarze, „Kommentar zu EUV und EGV“, Band 2, Aufl. 6, 2003, S. 1002 f., Rn. 25.

^[15] EuGH, Urteil v. 22.02.1977, Rs. C-78/76, Steinike&Weinlig/Deutschland, Slg. 1977, S. I-00595, Tenor zu Frage 3.

^[16] Vgl. EuGH, a. a. O., Tenor zu Frage 4.

^[17] Vgl. Mederer/Triantafyllou , in: Schröter/Jakob/Mederer , „Kommentar zum Europäischen Wettbewerbsrecht“, Aufl. 1, 2003, S. 2003 f., Rn. 25.

^[18] Vgl. EuG, Urteil v. 12.12.1996, Rs. T-358/94, Air France/Kommission, Slg. 1996, S.II-02109, Rn. 55 - 61.

^[19] Vgl. EuG, a. a. O., Rn. 67.

^[20] Vgl. EuGH, Urteil v. 16.05.2002, Rs. C-482/99, Frankreich/Kommission, Stardust Marine, Slg. 2002, S. I -04397 , Rn. 34; vgl. auch Lübbig/Martín-Ehlers, „Beihilfenrecht der EU“, Aufl. 1, 2003, S. 47, Rn. 109.

^[21] Vgl. Koenig/Kühling, „EG-Beihilfenrecht“, 2. Aufl., 2005, S. 121, Rn. 162.

^[22] Vgl. Kommission, „XXVII. Bericht über die Wettbewerbspolitik 1997“, 1998, S. 75, Rn. 224 URL: http://ec.europa.eu/comm/competition/publications/ broch97_de.pdf, abgerufen am 05.11.2006 (s. Anhang Nr. 2).

^[23] Vgl. EuGH, Urteil v. 13.03.2001, Rs. C-379/98, PreussenElektra/Schleswag, Slg. 2001, S. I-02099, Rn. 58-62.

^[24] Vgl. Kreuschitz/Rawlinson, in: Lenz/Borchardt, „EU- und EG-Vertrag“, 4. Aufl., 2006, S.1085, Rn. 18.