Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

Inhaltsverzeichnis

Deckblatt

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit im Bereich Inneres und Justiz

2. Entwicklung der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI)
2.1 Das Schengener Übereinkommen
2.2 Das Schengener Informationssystem (SIS)
2.3 Der Vertrag von Maastricht
2.3.1 Die Asylpolitik
2.3.2 Außengrenzkontrollen
2.3.3 Einwanderungspolitk
2.3.4 Polizeiliche Zusammenarbeit (EUROPOL)
2.3.5 Die justizielle Zusammenarbeit
2.3.6 Die Zusammenarbeit im Zollwesen
2.3.7 Bekämpfung der Drogenabhängigkeit und internationaler Betrügereien
2.4 Zwischenresümee
2.5 Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts oder der Vertrag von Amsterdam
2.6 Drei- Säulen- Struktur 2.6.1 Die Dritte Säule
2.6.2 Differenzierte Regelungen
2.7 Zwischenresümee
2.8 Der Gipfel von Tampere

3. Asyl und Einwanderung heute
3.1 Demographische Entwicklung in Europa
3.2. Wanderungsbewegungen in Europa
3.3 Europa im Zielkonflikt zwischen der humanitären Traditionen der Union und den Interessen der Einwanderungswilligen
3.4. Asyl heute
3.5 Das Übereinkommen von Dublin
3.6 Einwanderung heute
3.7 Rückübernahme illegaler Einwanderer

4. Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
4.1 Zusammenarbeit der Polizei und Zollbehörden
4.2. OISIN, STOP, Falcone
4.3 Task Force
4.4 Europol
4.4.1 Erweiterung der Kompetenzen von Europol
4.4.2 Zusammenarbeit von Europol mit den Beitrittsländern der EU
4.4.3 Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen
4.4.4 Strategien zur Bekämpfung der Drogenkriminalität
4.5 Eurojust – Koordinierung der nationalen Staatsanwaltschaften
4.6 Aktuelle Entwicklungen zur Inneren Sicherheit

5. Ausblick auf die Erweiterungen der Europäischen Union

Literaturverzeichnis

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Abkürzungsverzeichnis

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1. Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit im Bereich Inneres und Justiz

Die Bildung des EG- Binnenmarktes 1993 brachte neue Herausforderungen auf dem Gebiet der inneren Sicherheit, da der gemeinsame Markt den freien Verkehr von Waren, Personen, Gütern und Dienstleistungen bedingte. Durch die Abschaffung der (Binnen)Grenzkontrollen bestand für die einzelnen Mitgliedstaaten die Gefahr, dass kriminelle Organisationen dies ausnutzen könnten.^[1] Nach Art. 2 EUV ist eine Hauptaufgabe der Europäischen Union „die Entwicklung einer engen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres“.

Auch der Zusammenbruch des Kommunismus in den Jahren 1989/90 führte zu demokratischen Reformbestrebungen und Angleichung an das westliche Wirtschaftssystem in den damaligen Ostblockstaaten. Durch die Aufhebung des „eisernen Vorhangs“ drängen verstärkt Personen, Waren und Dienstleistungen aus Osteuropa in die Europäische Gemeinschaft. Mit dem geplanten Beitritt von osteuropäischen Ländern (u.a.) steht die Europäische Union vor der größten Herausforderung in der Geschichte der europäischen Einigung.^[2]

Auch die Aktivitäten der organisierten Kriminalität in den Bereichen Menschenhandel, Waffenschmuggel, Drogenhandel führen dazu, dass nationale Strafverfolgungsbehörden täglich mit ihren Kollegen in den anderen Mitgliedstaaten zusammenarbeiten müssen. Gerade nach dem 11. September 2001 hat sich gezeigt, wie wichtig eine gemeinsame Terrorismusbekämpfung ist^[3].

Daneben haben die Bilder der Flüchtlingsströme aus dem ehemaligen Jugoslawien und anderen Krisenherden deutlich gemacht, das nur eine gemeinsame Asylpolitik die dringenden Probleme lösen kann. Ein Einzelstaat wäre damit gewiß überfordert.

In der heutigen Zeit treten die wirtschaftlichen Dimensionen der Europäischen Union zu Gunsten der Bürger in den Hintergrund. Mehr als 375 Millionen Menschen in der Europäische Union sind nicht nur ein Wirtschaftsfaktor, sondern Bürger mit Rechten und Pflichten. Sie erwarten , ohne Angst vor Repressalien in einem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ leben zu können.^[4].

2. Entwicklung der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI)

Bestimmungen für die Bereiche Justiz und Inneres betreffen die staatliche Souveränität jedes einzelnen Mitgliedstaates der Europäische Union. Die Europäische (Gemeinschaft) Union verhielt sich daher sehr zurückhaltend, wenn es darum ging in die staatliche Souveränität einzugreifen, da Kompetenz- und Kontrollverluste seitens der Mitgliedstaaten befürchtet wurden. Allerdings ermunterte und berechtigte bereits 1957 Art. 220 EWGV (Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) die Mitgliedstaaten, völkerrechtliche Verträge abzuschließen, um eine Gleichstellung von Fremden zu erreichen.^[5]

In der Folgezeit wurden im Bereich Justiz und Inneres Arbeitsgruppen auf Regierungsebene ins Leben gerufen, die bestimmte Probleme aufgriffen, koordinierten und auf ein gemeinsames Niveau brachten. 1975 nahm die sogenannte TREVI- Kooperation (frz.: Terroroisme, Radicalisme, Erxtremise et Violence Internationale) ihre Arbeit auf. Sie bildete den informellen Zusammenschluß der Innen – und Justizminister der EG- Staaten und befaßte sich mit der Bekämpfung des Terrorismus, der international organisierten Kriminalität und des Rauschgifthandels. Daneben waren die Ad- hoc- Gruppen Einwanderung (1986, mit den Arbeitsfeldern Asylrecht, Kontrolle der Außengrenzen und Visumpolitik) und internationales Verbrechen (1992) beteiligt. Die Gruppen befanden sich jedoch außerhalb der legislativen Strukturen der Europäische Union, da die Zusammenarbeit nach zwischenstaatlichen Regeln verlief.^[6]

2.1. Das Schengener Übereinkommen

Mit dem (ersten) Schengener Abkommen,^[7] welches am 14. Juni 1985 von Frankreich, Deutschland und den Beneluxstaaten unterzeichnet wurde, sollte der schrittweise Abbau von Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen erfolgen und die Außengrenzen besser abgesichert werden. Daneben sollte der Drogenhandel, die organisierte Kriminalität und illegale Einwanderung besser bekämpft werden. Erst mit dem am 14. Juni 1990 abgeschlossenen Schengener Durchführungsabkommen (SchDÜK)^[8] wurden die Kontrollen von Personen an den Binnengrenzen abgeschafft, die Kontrollen an den Außengrenzen der Europäische Union vereinheitlicht und eine gemeinsame Visapolitik eingeführt. Zudem wurden Regelungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit sowie Bekämpfung der Drogenkriminalität getroffen. Bis Anfang 1999 konnten so die Grenzkontrollen zwischen den Beneluxstaaten, Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal und Spanien endgültig abgeschafft werden.

1999 wurde mit dem Vertrag von Amsterdam der Status des Schengener Übereinkommens als Nicht- EU- Vertrag beendet. Seit März 2001 haben sich auch Schweden, Dänemark Finnland, sowie die Nicht- EU- Staaten Island und Norwegen dem Schengen II Übereinkommen angeschlossen.

Irland und das Vereinigte Königreich werden sich nur im justiziellen und polizeilichen Bereich dem Übereinkommen anschließen, jedoch nicht ihre Grenzkontrollen abschaffen.^[9]

2.2 Das Schengener Informationssystem (SIS)

Zu den grundlegenden Anforderungen der Staaten im Schengener Raum gehört, dass die Außengrenzen entsprechend überwacht werden. Jeder Staat, der die Kontrollen an den Außengrenzen durchführt, muss dabei das gemeinsame Interesse und die Sicherheit aller EU-Mitglieder im Auge behalten. Die Schengen – Bestimmungen bilden auch die Grundlage für eine bessere Koordinierung zwischen den Polizei- und Justizbehörden, damit diese den Raum der Freizügigkeit schützen und insbesondere das organisierte Verbrechen wirksam bekämpfen. Daher wurde das Schengener Informationssystem (SIS) eingerichtet^[10]. Hier handelt es sich um eine komplexe Datenbank, die es den zuständigen Strafverfolgungsbehörden ermöglicht, Daten für Nachforschungen über Personen und Objekte auszutauschen, Z.B. Haft- oder Ausweisungsbefehle von gesuchten Personen, gestohlene Fahrzeuge und Kunstwerke.

Die Einhaltung der nationalen Datenschutzbestimmungen wird durch eine unabhängige Institutionen überwacht.^[11]

2.3 Der Vertrag von Maastricht

Mit dem Vertrag über die Europäische Union vom 07.02.1992 (Vertrag von Maastricht), welcher 1993 in Kraft trat, wurde formell anerkannt, dass die Bereiche Inneres und Justiz von gemeinsamen Interesse sind und es wurde eine eigene Struktur für den Erlass von Rechtsvorschriften geschaffen.

Als Ergebnis der Verhandlungen wurde keine einheitliche Lösung, sondern ein Mischmodell festgelegt: Auf die EG konnten nur Kompetenzen in einem Teilbereich der Visapolitik übertragen werden, während der weitaus größte Teil der der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik im Rahmen von Titel VI des EU- Vertrages, also der so genannten dritten Säule ( ZBJI) behandelt wurde (Art. K bis K .9 EUV a. F.)

Folgende Politikbereiche wurden nach Art. K. 1 EUV zusammengefaßt:

- die Asylpolitik;
- die Kontrolle der Außengrenzen der Union;
- die Einwanderungspolitik und die Politik ggü. Staatsangehörigen von Nichtmitgliedstaaten (Einreisevorschriften, Aufenthaltsrecht einschl. Arbeitsgenehmigungen und Familienzusammenführung, Bekämpfung illegaler Einwanderung und illegaler Beschäftigung von Ausländern);
- die Bekämpfung von Drogenabhängigkeit und „Betrügereien im internationalen Maßstab“;
- die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen;
- die Zusammenarbeit im Zollwesen;
- die polizeiliche Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Terrorismus, Drogenhandel und sonstigen schwerwiegenden Formen der internationalen Kriminalität.^[12]

Hieraus entstand später ein europäisches Polizeiamt (EUROPOL), welches noch vorgestellt wird.

Während im Vertrag von Maastricht noch alle Bereiche der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik in der dritten Säule geregelt wurden, findet nach dem Vertrag von Amsterdam nur noch die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) in diesem Rahmen statt. Alle anderen Bereiche wurden vergemeinschaftet. Somit wurde die vorwiegend intergouvernementale ZBJI mit der Schaffung eines neuen Titels IV EGV größtenteils in die EG eingegliedert.

2.3.1 Die Asylpolitik

Als Basis des Asylrechts dient allen EU- Staaten die Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Alle Fragen der Asylpolitik waren nach Art. K.1 EUV a. F. Gegenstand der ZBJI. Das Asylrecht sollte EU- weit harmonisiert werden. Dieser Angleichungsprozeß stellte sich jedoch als recht schwierig dar, da die Mitgliedstaaten unterschiedliche Verwaltungs- und Rechtssysteme haben, diese Systeme müssten ebenfalls europaweit harmonisiert werden, um zu einem einheitlichen Verfahren zu gelangen. Die Angleichung konzentrierte sich zunächst auf eine einheitliche Definition des Flüchtlingsbegriffes, gemeinsame Kriterien für die Bestimmung von offensichtlich unbegründeten Asylanträgen und einheitliche Grundsätze des ersten Aufnahmelandes. Ebenfalls sollten die Auslandsvertretungen gemeinsame Berichte über die Situation in den Herkunftsländern der Asylbewerber erstellen.^[13]

2.3.2 Außengrenzkontrollen

In den Rahmen der ZBJI gehörten auch die Vorschriften über das Überschreiten der EU- Außengrenzen und die entsprechenden Personenkontrollen. Der Rat konnte nach Art. 100 c EGV a. F. festlegen, welche Staatsangehörigen von Drittländern beim Überschreiten der EG- Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, und zum anderen Maßnahmen zur einheitlichen Visagestaltung beschließen. Hier stößt man auf einen Schwachpunkt dieser Kompetenzübertragung, da sich Art. 100c EGV a. F. lediglich auf zwei Fälle bezog. Die restlichen Bereiche der Visapolitik wurden im Rahmen der ZBJI in intergouvernementaler Zusammenarbeit geregelt. Das Beispiel Visapolitik zeigt deutlich das Grundproblem , das sich aus der Aufteilung zwischen erster und dritter Säule ergab. Die Kompetenzen für ein Sachgebiet waren auf die Mitgliedstaaten und die EG verteilt. Erst der Vertrag von Amsterdam konnte diese Spaltung beseitigen, indem die Visapolitik vollkommen in den Zuständigkeitsbereich der EG eingegliedert wurde.^[14]

2.3.3 Einwanderungspolitk

Die Einwanderungspolitik war Gegenstand des Artikels K.1 Nr.3 EUV a. F. Im Mittelpunkt standen die Einreise und der Aufenthalt von Staatsangehörigen dritter (Nichtmitglieds-)Länder. Nach Meinung der meisten Mitgliedstaaten bezogen sich die Freizügigkeitsbestimmungen des EG-Vertrages nur auf Staatsangehörige der Europäischen Union. In diesem Sinne legte der Vertrag von Maastricht fest, dass die Einreise und der Aufenthalt von Drittstaatsausländern im Rahmen des Titels VI zu behandeln sei. Die Einführung dieses Bereiches im EUV von Maastricht bedeutete einen großen Schritt nach vorne. Das gesamte Ausländerrecht war nunmehr zu einer Materie geworden, mit der sich die Union de iure befassen konnte. Die Regelungsbefugnis ging weit über das Schengener Durchführungsabkommen hinaus. Im Art. K.1 Nr. 3 a. F. wurden die größten Probleme der Ausländerpolitik angesprochen- die Familienzusammenführung, der Zugang zum Arbeitsmarkt und die Bekämpfung der illegalen Einwanderung.

Es zeigte sich jedoch das selbe Problem wie bei der Visapolitik – die Aufhebung der physischen Grenzkontrollen für Reisende aus Drittländern wurde EG- rechtlich geregelt, während die ausländerrechtliche Befugnis zur Einreise in ein anderes EU- Land im Rahmen der dritten Säule – also intergouvernemental- zu behandeln war; dies erscheint in der Tat wenig konsequent. Hier hat der Amsterdamer Vertrag Klarheit geschaffen und ganze Bereiche vergemeinschaftet.^[15]

2.3.4 Polizeiliche Zusammenarbeit (EUROPOL)

Im Januar 1994 wurde Europol zunächst als Europol- Drogenstelle (EDU) gegründet. Ziel war es, die Arbeit der nationalen europäischen Polizeibehörden bei der Bekämpfung des illegalen Drogenhandels zu koordinieren. Nach Ratifizierung des Europol- Übereinkommens durch alle Mitgliedstaaten nahm Europol am 1. Juli 1999 seine volle Tätigkeit auf.^[16]

Europol hat seinen Sitz in Den Haag und ist im wesentlichen eine polizeiliche Koordinierungszentrale für die Erfassung, Analyse und Verbreitung von Daten. Ihre Aufgabe ist es, die nationalen Polizeibehörden zu unterstützen, wenn diese grenzübergreifend ermitteln. Durch eine umfangreiche Datenbank stellt Europol den ermächtigten Strafverfolgsbehörden sämtlicher Mitgliedstaaten einen unmittelbaren Zugang zu Millionen gemeinsamer Daten zur Verfügung.

EUROPOL setzt sich aus folgenden Gremien zusammen:

- dem Verwaltungsrat, welcher aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Sein Aufgabe besteht in der Beteiligung an allen wichtigen Entscheidungen außerhalb des fachlichen Aufgabenbereichs von EUROPOL;
- dem Direktor, den der Europäischen Rat nach Stellungnahme des Verwaltungsrates einstimmig für vier Jahre bestimmt. Seine Aufgabenbereich umfaßt die Verwaltung und die Erfüllung der EUROPOL gestellten Aufgaben;
- der gemeinsamen Kontrollinstanz für den Datenschutz;
- dem Finanzkontrolleur und dem Finanzausschuß.^[17]

Der EUV von Maastricht sah folgende Aufgaben für EUROPOL vor:

- Unterstützung der staatlichen Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden;
- Aufbau von Informationsdateien und deren Auswertung (Lagebildern)
- Ausarbeitung gemeinsamer Strategien zur Verbrechensbekämpfung

Auf die aktuelle Entwicklung von EUROPOL und die erweiterten Kompetenzen wird im folgenden noch eingegangen.

[...]

^[1] Apel, 1994 S. 212

^[2] Schelonke, 2001 S. 137

^[3] Dt. Bundestag, Terrorismusbekämpfung …. November 2001

^[4] Europäische Kommission, Leben in einem Raum der Freiheit ..., 2001

^[5] Herz, 1999 S. 269

^[6] Herz a.a.O

^[7] GMBl. 1986, S. 79

^[8] „Schengen II“ BAnz. Nr. 217 a v. 23.11.90

^[9] Herz, 2002 S. 93

^[10] Herz, 1999, S. 271

^[11] Europäische Kommission, Leben in einem Raum der Freiheit ..., 2001

^[12] Herz, 1999, S. 274ff

^[13] Herz, 1999, S.275

^[14] Herz, 1999, S. 276

^[15] Herz, 1999, S. 276 ff.

^[16] Europolübereinkommen v. 25.07.95

^[17] Herz, a.a.O.