Intergenerative Gerechtigkeit mit dem Ressourcenverbrauchskonzept

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Die Wahrung des demokratischen Grundprinzips

2. Grundlagen, Instrumente, Bausteine und Ziele des Neuen Haushalts- und Rechnungswesens
2.1 Die Entwicklung vom Geldverbrauchs- zum Ressourcen- verbrauchskonzept
2.2 Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells
2.3 Bausteine des Ressourcenverbrauchskonzepts
2.3.1 Die Drei-Komponenten-Rechnung
2.3.2 Die erweiterte Kameralistik
2.4 Ziele des Ressourcenverbrauchskonzepts
2.4.1 Der wirtschaftliche Umgang mit den Ressourcen
2.4.2 Das Ziel der Vergleichbarkeit
2.4.3 Der Haushaltsausgleich und die intergenerative Gerechtigkeit

3. Die Vermögensbewertung
3.1 Bewertungsverfahren
3.1.1 Die Bewertung nach Zeitwerten sowie nach Anschaffungs- und Herstellungskosten
3.1.2 Bewertung in der Eröffnungsbilanz und in den Folgebilanzen
3.1.3 Kritik am Bewertungsverfahren
3.2 Kalkulatorische Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen
3.2.1 Berücksichtigung des Abzugskapitals bei kalkulatorischer Verzinsung
3.2.2 Berücksichtigung des Abzugskapitals bei kalkulatorischer Abschreibung
3.2.3 Konsequenzen für die Gebührenkalkulation

4. Die Zielerreichung des Haushaltsausgleichs und der intergenerativen Gerechtigkeit
4.1 Der Haushaltsausgleich, das oberste Finanzziel des Ressourcenverbrauchskonzepts
4.2 Die intergenerative Gerechtigkeit als Konsequenz aus dem Haushaltsausgleich

5. Kritische Würdigung
Anhang
Literaturverzeichnis
Anhangverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Die Drei-Komponenten-Rechnung

Abb. 2: Haushaltsausgleich in der Kameralistik

Abb. 3 Der Haushaltsausgleich in der Drei-Komponenten-Rechnung

Abb. 4 Abschreibungsverfahren im Überblick

Abb. 5 Zweck der Gebührenerhebung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Die Wahrung des demokratischen Grundprinzips

Das derzeitige Haushaltsrecht stellt den Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommens unzureichend dar. Es mangelt an einer vollständigen Erfassung des Vermögens. Abschreibungen werden nicht flächendeckend berechnet und künftige Finanzlasten (Pensionsverpflichtungen) werden nicht zeitgerecht zugeordnet^[1]. Mit Einführung der Doppelten Buchführung in die öffentlichen Verwaltungen soll ein wichtiges Ziel erreicht werden. Die intergenerative Gerechtigkeit, ein demokratisches Grundprinzip, soll mit dem Neuen Rechnungs- und Steuerungssystem verwirklicht werden. Auch der anhaltenden Finanznot der Städte und Gemeinden soll mit dem neuen Rechnungswesen erfolgreich begegnet werden.

Der Deutsche Bundestag hat seinen letzten ausgeglichenen Haushalt 1969 beschlossen. Bis zum Jahre 2004 ist der gesamtstaatliche Schuldenstand auf 1,4 Billionen Euro angestiegen. Der Verteilungsschlüssel der Einnahmen wurde bundesfreundlicher und es erfolgte zunehmend eine Entlastung des Bundeshaushaltes durch Aufgabenübertragungen auf Länder und Kommunen. Alarmierend ist die Verschuldung der Kommunalhaushalte (8,5 Milliarden € Defizit) und dramatisch ist die Entwicklung der Kassenkredite (gestiegen in 2003 um 5,0 Milliarden € auf 16,25 Milliarden € und im 1. Quartal 2004 weitergestiegen auf 17,7 Milliarden €). Die Investitionen gingen zeitgleich um 12 Milliarden € zurück^[2].

Die Kommunen sind strukturell unterfinanziert und die Länder kommen der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Gewährleistung einer ausreichenden finanziellen Ausstattung der Kommunen nicht nach^[3].

Seit der Beschlussfassung der Innenministerkonferenz vom 20. und 21.11.2003 zur Einführung der Dopp elten Buchführung i n K onten (Doppik) stehen die deutschen Kommunen vor einer tiefgreifenden Reform ihres Rechnungswesens. Die zahlungsorientierte Kameralistik^[4] wird abgelöst durch das ertrags- und aufwandsorientierte Ressourcenverbrauchskonzept^[5]. Das Rechnungskonzept basiert auf dem Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit, welches sicherstellen soll, dass jede Generation die von ihr verbrauchten Ressourcen mittels Entgelten und Abgaben ersetzen soll um damit nicht die Nachfolgegenerationen zu belasten. Dieses Prinzip gilt als finanzwirtschaftlicher Leitsatz und Basis für die Definition des doppischen Haushaltsausgleichs^[6].

Das verfassungsrechtliche Prinzip der „intergenerativen Gerechtigkeit” wird durch sämtliche Bereiche des öffentlichen Handelns tangiert. Die folgenden Ausführungen sollen insbesondere herausstellen, dass die Erfüllung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit vor allen Dingen von der Bewertungsbasis abhängig ist. Gewählte Abschreibungsmethoden haben Auswirkungen auf die Gebührenkalkulationen. Die festgesetzten Gebührensätze widersprechen zum Teil dem Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit. Die Definition des „neuen” Haushaltsausgleichs wird betrachtet, wobei der Ausgleich von Fehlbeträgen durch Absetzung beim Eigenkapital ebenfalls das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit tangiert. Außerdem wird herausgestellt, dass die unterschiedlichen Konzeptionen der einzelnen Bundesländer zum neuen Rechnungswesen die Erreichung des Ziels der Einheitlichkeit und somit der Vergleichbarkeit in Frage stellen.

Der Deutsche Landkreistag sprach sich zunächst für ein zeitlich begrenztes Wahlrecht (Doppik oder erweiterte Kameralistik) aus. Mit Beschluss vom 10. und 11.03.2002 positionierte sich der Landkreistag zu den Forderungen eines bundeseinheitlichen kommunalen Haushaltsrechts, der Bewertung des kommunalen Vermögens nach Anschaffungs- und Herstellungskosten (AHK) auch in der Eröffnungsbilanz, allein schon wegen eines konsolidierten Abschlusses. Die Bewertung nach Wiederbeschaffungszeitwerten (WBZW) wurde abgelehnt. Der Haushaltsausgleich (HA) soll konsequent und einheitlich formuliert werden. Die Kosten-Leistungsrechnung (KLR) soll in das Rechnungswesen integriert werden^[7].

Das Ressourcenverbrauchskonzept als zentrales Element mit seinen Bausteinen Ergebnisrechnung, Vermögensrechnung und Finanzrechnung wird im Anschluss erläutert.

Das Thema „Haushaltsausgleich” wird in der Fachliteratur kontrovers diskutiert. Die Autoren sind in Bezug auf die Zukunft des Haushaltsausgleichs unterschiedlicher Auffassung.

Auch stehen die Rechtsvorschriften zum Kommunalen Abgabenrecht im Blickfeld. Die Kommunalen Abgabengesetze (KAG) der Länder gehen bei der Berechnung der Abschreibungen und der Berücksichtigung des Abzugskapitals (Zuwendungen und Beiträge Dritter) unterschiedlich vor. Dieser Themenkomplex muss mit in die Betrachtung einbezogen werden, denn er hat direkte Auswirkungen auf den Haushaltsausgleich und die Wahrung des Prinzips der intergenerativen Gerechtigkeit. Mit Kapitel 3 werden zum Thema „Behandlung des Abzugskapitals bei kalkulatorischer Abschreibung“ zwei gegensätzliche Beispiele aus der kommunalen Praxis vorgestellt. Kapitel 4 befasst sich mit den Zielerreichungsgrad der beiden wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundprinzipien, dem Haushaltsausgleich und der Intergenerativen Gerechtigkeit. Vorerst sollen im folgenden Kapitel die allgemeinen Grundlagen des Neuen Kommunalen Rechnungs- und Steuerungssystems (NKRS) erläutert werden.

2. Grundlagen, Instrumente, Bausteine und Ziele des Neuen Haushalts- und Rechnungswesens

2.1 Die Entwicklung vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept

Das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung mit Sitz in Köln (KGSt) aus den Niederlanden in Deutschland bekanntgemachte „Tilburger Modell“ wurde in den Verwaltungen Deutschlands als Leitbild für das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) im Jahr 1992 bekannt gemacht.

Die Kreisstadt Wiesloch in Baden-Württemberg war bundesweit die erste Kommune, die im Jahr 1994 aufgrund des sogenannten „Speyerer Verfahrens“^[8] doppisch buchte.

Mit Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes wurde in 1997 ein wichtiger Meilenstein zur Reformierung des Haushaltsrechts gelegt. Mit der Aufnahme der „Experimentierklauseln“ in die Gemeindeordnungen der Länder begannen Modellkommunen aus Hessen (NKRS), aus Nordrhein-Westfalen (NKF- Neues Kommunales Finanzmanagement), aus Niedersachsen und Bayern ihre Haushaltswirtschaft auf die Doppik umzustellen^[9].

Die Innenminister und -senatoren der Länder (Herbsttagung der IMK) beschlossen in ihrer 173. Sitzung am 20. und 21.11.2003 die vorgelegten Musterentwürfe zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts^[10]. Sie erwarten grundlegende Änderungen in der Bewirtschaftung der kommunalen Finanzen und in der Struktur des Verwaltungshandelns^[11]. Mit dem neuen kommunalen Haushaltsrecht soll den Kommunen die Möglichkeit eröffnet werden künftig zwischen dem kameralistischen und dem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen wählen zu dürfen^[12].

Der Innenministerkonferenz (IMK) ist es nicht gelungen in allen formulierten Eckpunkten Einheitlichkeit zu erzielen. Das Hauptziel der Reform, nämlich eine bundeseinheitliche Fortentwicklung des kommunalen Haushaltsrechts, ist dadurch in Frage zu stellen^[13].

Mit der Neufassung der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) vom 07.03.2005 wurde die kommunale Haushaltswirtschaft in drei Titel unterteilt:

- §§ 92 bis 93 HGO (Gemeinsame Vorschriften)
- §§ 94 bis 114 HGO ( Haushaltswirtschaft mit Verwaltungsbuchführung)
- §§ 114a bis 114u HGO (Haushaltswirtschaft mit doppelter Buchführung)^[14].

2.2 Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells

Im Zentrum des Neuen Steuerungsmodells (NSM) steht die Abkehr von der zahlungsorientierten Inputsteuerung hin zu einer ressourcenverbrauchsorientierten Outputsteuerung. Ergebnis- und Ressourcenverantwortung sollen dezentralisiert werden. Leistungs- und Finanzziele sollen vereinbart werden^[15].

Die Doppik gibt Auskunft über die verfügbaren Haushaltsmittel (Input) und die Leistungsseite der Verwaltung (Output). Die Verwaltungskameralistik erfasst lediglich Einnahmen und Ausgaben, die für jede Haushaltsstelle zur Verfügung stehen (Input). Die Informationen über die Leistungsseite (Output) bleiben außen vor^[16].

Die Instrumente des NSM sind vor allen Dingen das Ressourcenverbrauchskonzept, der organisations- und produktorientierte Haushalt, die Kosten-Leistungsrechnung, das Controlling und das Berichtswesen sowie die Budgetierung.

Das Ressourcenverbrauchskonzept

Mit der Abbildung der Aufwändungen und Erträge in der Erfolgrechnung und der Verbindung zur Bestandsrechnung zwingt die Doppik den Ressourcenverbrauch vollständig abzubilden^[17].

Mit dem neuen Rechnungssystem werden die Konten der Bilanz, der Ergebnis- und Finanzrechnung im doppischen Verbund geführt. Die Bilanz (Vermögensrechnung) zeigt auf der Aktiv-Seite die Ressourcenverwendung und auf der Passivseite die Ressourcenherkunft. Die Kommune hat nun bei jeder Mittelverwendung auch die Mittelherkunft nachzuweisen, wodurch eine ressourcenorientierte Haushaltsführung unterstützt wird^[18]. Das Wissen über den tatsächlichen Ressourcenverbrauch ist erforderlich für die Wirtschaftlichkeitskontrolle der Verwaltung und für die Verwirklichung des Ziels der „intergenerativen Gerechtigkeit“^[19].

Organisations- und produktorientierter Haushalt

Die seitherige funktionsorientierte Gliederung wird abgelöst durch eine produktorientierte Gliederung der Haushalts -und Verwaltungsorganisation^[20]. Ein zentrales Instrument der NSM ist zweifelsohne der Produkthaushalt, welcher jeder Verwaltung die notwendigen Informationen zu den Kosten eines jeden Produktes bereitstellt^[21].

Der bisherige Haushaltsplan gibt lediglich Auskunft wieviel Geld verbraucht wurde. Gliederung und Gruppierung sind insbesondere auf die Bedürfnisse der Finanzstatistik abgestellt. Eine Steuerung ist kaum möglich^[22].

Kosten- und Leistungsrechnung

Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ist eine Komponente des internen Rechnungswesens^[23]. Mit der Kosten-Leistungsrechnung findet eine dynamische Vermögens- und Schuldensrechnung statt. Die Bewertung des Inputs (Kostenrechnung) und des Outputs (Leistungsrechnung) wird in den Kommunalverwaltungen bisher lediglich in den kostenrechnenden Einrichtungen (Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung) zur Gebührenermittlung vorgenommen. Mit dem neuen Rechnungswesen soll die KLR vor allen Dingen für Zwecke der Kostenermittlung und -transparenz und der Wirtschaftlichkeitsanalysen herangezogen werden. Sie dient als Entscheidungsgrundlage für Fremdvergabe oder Eigenerstellung. Sie ist ein Hilfsmittel für die Zuordnung der Kosten zu den Produkten und ist gleichzeitig Informationsträger für kennzahlenorientierte Führungssysteme und für das Controlling^[24]. Der Informationsbedarf der Verwaltung und der Politik, insbesondere für Zwecke der Gebührenkalkulation, wird aus der Kosten- und Leistungsrechnung zu decken sein^[25].

Um den Durchführungsaufwand mit den Zahlen des Ergebnishaushaltes und der KLR so gering wie möglich zu halten, sollte die Gliederung des doppischen Haushalts (Ergebnisrechnung) weitestgehend der Gliederung der KLR entsprechen. Die Verwendung der pagatorischen Zahlen (Material aus der Vermögensrechnung bzw. hier: aus der Ergebnisrechnung) für Zwecke der KLR erhöht die Transparenz des Datenflusses^[26]:

Das Neue Rechnungs- und Steuerungssystem wird auch als „Drei-Komponenten-Rechnung“ bezeichnet, welches im Anschluss noch näher erläutert wird.

Controlling- und Berichtswesen

Controlling kann als Informationsversorgung und Koordination zur Führungsunterstützung bei der Entscheidungsfindung definiert werden. Es soll die Steuerung in den Verwaltungsbetrieben qualitativ verbessern. Die Informationen des Controllings werden für Orientierungs- und Steuerungszwecke an die Entscheidungsträger mittels eines standardisierten und systematisierten Berichtswesens weitergeleitet. Berichtsbasis ist das Produkt^[27]. Die Konzeption und die Erstellung interner Berichte mit fundierten entscheidungsrelevanten Informationen ist für die Verwaltungsführung bestimmt^[28].

Budgetierung

Weiterhin wurde im Eckpunktepapier der IMK herausgestellt, dass das geltende Handelsgesetzbuch (HGB) nur als Referenzmodell dienen könne, da es nicht in allen Punkten für die Kommunen anwendbar sei. Im HGB fehlen die Bestimmungen über die Haushaltsplanung und den Vollzug (=Budgetrecht der Vertretungskörperschaft mit Verfassungscharakter). Darauf kann nicht verzichtet werden^[29]. Die Zuweisung von Budgets (Summe der Kosten und der entsprechend zugewiesenen Finanzmasse) geschieht ohne detaillierte Bestimmungen über Haushaltsstellen. Sie werden global dem Fachbereich zugewiesen damit dieser flexibler und in eigener Ergebnisverantwortung handeln kann. Die Budgetierung im NKRS setzt eine vollständige Produktdefinitionen, eine flächendeckende KLR und die Übertragung der Ressourcenverantwortung auf die Fachbereiche voraus^[30].

Produkte, Budgetierung sowie die Aufbau- und Ablauforganisation müssen übereinstimmen. Die gebildeten Fachbereiche tragen zusätzlich die Verantwortung für Organisation, Finanzen und Personal^[31].

Die Budgetverantwortung der einzelnen Fachbereiche bewirkt eine wesentliche Änderung in der Haushaltsstruktur. Anstelle der Ausgabeermächtigungen treten nun die nach Aufwands- und Ertragsarten gegliederten Budgetermächtigungen. Diese Budgets setzen Produkte, Kennzahlen und Leistungsziele fest. Das Vertretungsorgan ist unterjährig durch Berichte über die Finanzentwicklung und die Zielerreichung zu informieren^[32].

2.3 Bausteine des Ressourcenverbrauchskonzepts

2.3.1 Die Drei-Komponenten-Rechnung

Die Vermögensrechnung, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung bilden die grundlegenden drei Komponenten des externen Rechnungswesens in der kommunalen Haushaltswirtschaft^[33]. Mit diesen drei Komponenten sollen die wesentlichen Ziele (die Sicherung der Zahlungsfähigkeit, die intergenerative Gerechtigkeit, die Dokumentation des Vermögens und die Gewährleistung des Budgetrechts der Vertretungskörperschaften) des kommunalen Rechnungswesens sichergestellt werden^[34].

Mit Anhang 1 auf Seite V bis VIII sind die Elemente des neuen Rechnungsmodells übersichtlich abgebildet, weiterhin sind Musterauszüge einer Gesamtergebnisrechnung einer Teilergebnisrechnung sowie ein Beispielkontenrahmen beigefügt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Die Drei-Komponenten-Rechnung

Quelle: Körner, Horst: Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem - Grundlagen der Entwicklung eines doppischen Rechnungs- und Haushaltswesens, „2. Aufl.“, Nürnberg: GFF - Gesellschaft für Finanzwissenschaftliche Forschung e. V. 2001, S. 29.Die Bilanz stellt eine Gegenüberstellung der Höhe und der Zusammensetzung des Vermögens und dessen Finanzierungsstruktur (Kapitals zu einem Stichtag) dar. Das Kapital unterteilt sich in Eigenkapital (Vermögen ./. Schulden) und Schulden (Rückstellungen und Verbindlichkeiten). Aus dieser Gegenüberstellung lässt sich sofort der Verschuldungsgrad einer Kommune ablesen. Die Bilanz als Wertespeicher ist eine wichtige Grundlage für die Ermittlung der Abschreibungen des Anlagevermögens. Die Bilanz informiert über die finanzielle Leistungsfähigkeit. Die Aufwändungen in der Ergebnisrechnung vermindern den Bestand des Eigenkapitals in der Bilanz. Erträge erhöhen das Eigenkapital. Die Bilanz ist eine Stichtagsrechnung und verdichtet die Ergebnisse der beiden Stromrechnungen (Finanz- und Ergebnisrechnung)^[35]. Erträge und Aufwändungen entscheiden über die Veränderung des Eigenkapitals, womit letztendlich die Wahl der Bewertungsverfahren von entscheidender Bedeutung ist^[36]. Darüber hinaus enthält sie, gegenüber der Kameralistik, zukünftige Verbindlichkeiten, deren Höhe und Fälligkeit noch nicht bestimmt werden können. Diese sogenannten Rückstellungen sollen spätere Belastungen aufzeigen^[37]. Gem. § 246 HGB sind alle Vermögensgegenstände und Schulden zu erfassen (Vollständigkeitsgebot). In der Kameralistik kann die Vermögensrechnung lediglich als eine unvollständige Nebenrechnung geführt werden^[38].

Die andersartige Zielsetzung in der Kommunalverwaltung (Gemeinwohl) gegenüber der Privatwirtschaft (Gewinnmaximierung) macht Ergänzungen erforderlich. Aus diesem Grunde wurde von der IMK die Finanzrechnung in den doppischen Verbund als dritte Komponente zur Ergebnis- und Vermögensrechnung aufgenommen^[39].

In der Finanzrechnung erfolgt eine übersichtliche Trennung der Einzahlungen und Auszahlungen einer Rechnungsperiode für die laufende Verwaltungs-, Investitions- und Finanzierungstätigkeit^[40]. Sie dient als Liquiditätsnachweis und zur Beurteilung der Finanzlage. Sie wird ganzjährig mitgeführt^[41].

Die drei Komponenten schließen für sich alleine nicht alle Informationslücken. Sie sind für die Erreichung von Formalzielen zuständig^[42].

Nach Grommas ist die 4. Komponente, die KLR, unabdingbar für die Beurteilung wirtschaftlichen Verwaltungshandelns. Während die Finanzrechnung das Liquiditätsziel verfolgt, die Bestandsrechnung Überschuldung und Substanzverzehr aufzeigt, die Ergebnisrechnung den Ressourcenverbrauch sowie das periodische Ressourcenaufkommen aufzeigt, so verfolgt die KLR das Sachziel^[43].

Die Haushaltsplanungen beziehen sich auf die Ergebnisplanungen und die Finanzplanungen. Schuster jedoch sieht durch eine mangelnde Planbilanz eine Lücke auf der Planungsebene, wodurch der doppische Verbund zwischen Finanzplan und Ergebnisplan fehle. Die Bezeichnung „doppischer Haushalt“ sei daher nicht zutreffend^[44].

Eine Ermittlung der Zahlungsströme durch Rückrechnung aus dem Jahresergebnis zur Liquiditätsplanung und -steuerung wäre weniger aufwändig, da eine zusätzliche Kontierung nicht erforderlich wird^[45].

Die Modifikation zum traditionellen kaufmännischen Rechnungswesen wird durch die IMK dadurch begründet, dass die öffentliche Hand ein Planungs- und Steuerungsinstrument für die Zukunft benötigt mit dem Ziel der Gemeinwohlförderung. Mit dem Finanzplan (-rechnung) soll womöglich eine Veranschlagungslücke geschlossen werden, die bisher durch den kameralen Haushalt abgedeckt wird^[46].

2.3.2 Die erweiterte Kameralistik

In der erweiterten Kameralistik wird der zahlungsorientierte Rechnungsstoff um zusätzliche Nebenrechnungen (Sollspalte, Spalte für betriebstypischen Aufwand, Spalte für betriebsfremde Aufwändungen und eine Vermögensveränderungsspalte, welche ihrerseits eine Lagerrechnung, die Rechnungsabgrenzungsposten sowie Rücklagen und Haushaltsreste beinhaltet), erweitert. Die erweiterte Kameralistik hat sich jedoch in der Praxis bisher nicht durchgesetzt^[47].

Das mit dem Optionsmodell eingeräumte Wahlrecht das Rechnungswesen nach der Doppik oder der erweiterten Kameralistik zu gestalten, ist ein Kompromiss mit der Folge eines erhöhten Verwaltungsaufwandes^[48]. Das Rechnungswesen nach den Grundsätzen der „erweiterten Kameralistik“ zu führen, wäre für die Kommunen ein kostenintensiver Zwischenschritt, wobei die Steuerungsfähigkeit des Konzerns „Kommune“ und eine weitestgehend angestrebte Einheitlichkeit des Rechnungswesens im Bundesgebiet ernsthaft zu bezweifeln ist^[49]. In der Doppik wird durch den Verbund im System der erfasste Vermögensbestand und der Ressourcenverbrauch mitlaufend kontrolliert. Nebenrechnungen sind nicht erforderlich^[50]. Auch Grommas meint, dass die erforderliche Abgrenzungsrechnung in der erweiterten Kameralistik umfangreicher und komplizierter sei, denn der Unterschied zwischen Ausgaben und Kosten ist größer als der zwischen Aufwändungen und Kosten^[51]. Die Mehrheit der Reformbeteiligten in der Innenministerkonferenz gibt der doppischen Variante den Vorzug^[52]. Mit Stellungnahme der Pilotkommunen vom 04.05.2004 zur Haushaltsrechtsreform wurde verdeutlicht, dass die „erweiterte Kameralisitk“ entbehrlich sei. Es wird befürchtet, dass die Kommunen, aufgrund des hohen Umstellungsaufwandes, sich später doch noch für die Doppik entscheiden werden. Es wurde darin gefordert, dass Hessen die Option „erweiterte Kameralistik“ zeitlich begrenzen sollte und die Einführung der Doppik verbindlich vorschreiben sollte^[53].

2.4 Ziele des Ressourcenverbrauchskonzepts

2.4.1 Der wirtschaftliche Umgang mit den Ressourcen

Mit dem Ressourcenverbrauchskonzept soll die Verwaltung effektiver und effizienter gestaltet werden. Ressourcen- und Fachverantwortung sollen zu-

sammengeführt werden. Der gesamte Ressourcenverbrauch sowie das gesamte Ressourcenaufkommen sollen komplett abgebildet und periodengerecht dargestellt werden^[54].

Darstellung des Gesamtressourcenaufkommens und -verbrauchs

Dieses Ziel lässt sich nicht vollständig erreichen. Die pagatorische Rechnung bildet nur den Ressourcenverbrauch ab, dem Zahlungspositionen gegenüberstehen. Auf dem öffentlichen Sektor gibt es aber auch Ressourcen, die ohne Zahlungsvorgänge einen Verbrauch darstellen und die nicht mit der doppelten Buchführung abgebildet werden können (Umweltverschmutzung, Zerstörung der Landschaft, Ausbeutung des Rohstoffvorkommens). Der Gesamtressourcenverbrauch einer öffentlichen Gemeinschaft wird somit nicht abgebildet^[55].

Eine Investition schlägt sich beispielsweise als Auszahlung in der Finanzrechnung nieder. Wenn die Investition fertiggestellt ist, wird der Vermögensgegenstand aktiviert und in der Bilanz als Vermögensgegenstand ausgewiesen. Der Vermögensbestand wird um die jährlichen Abschreibungen gemindert, so dass die Kommune jederzeit den aktuellen Vermögensbestand aus der Bilanz ablesen kann. Der periodische Ressourcenverbrauch und somit auch ein möglicher Substanzverlust ist sofort erkennbar^[56].

Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit

Wirtschaftlichkeit ist dann gegeben, wenn der Einsatz der Mittel und das Erreichen der Ziele sich in einem optimalen Verhältnis bewegen^[57].

Mit der Reform des Haushaltsrechts in den 90er Jahren sollten im Bereich der kostenrechnenden Einrichtungen betriebswirtschaftliche Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Es wurde die Veranschlagung betriebswirtschaftlicher Kosten (Abschreibung und Verzinsung) auf die Hilfsbetriebe (z. B. kommunaler Bauhof) ausgeweitet. Die Kosten sollten dadurch transparent gemacht werden^[58].

Zur Ermittlung der Wirtschaftlichkeit ist die KLR wichtig. Diese wird im Zuge des Optionsmodells mit der erweiterten Kameralistik in Hessen verbindlich vorgeschrieben. Das Ziel der Wirtschaftlichkeit hat Verfassungsrang. Im Grundgesetz wird dem Bundesrechnungshof die Aufgabe zugewiesen die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu prüfen^[59].

Eine wirtschaftlich geführte Verwaltung muss sparsam sein und zwar ohne Qualitätseinbußen. Sie muss das Verwaltungsziel angemessen ver­wirklichen und zwar unter größtmöglicher Schonung der Finanzmittel. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sind unbestimmte Rechtsbegriffe und gerichtlich überprüfbar (einzelfallabhängig)^[60].

2.4.2 Das Ziel der Vergleichbarkeit

Mit Einführung der Doppik soll ein konsolidierter Abschluss des Konzerns „Kommune“ möglich werden und es soll dadurch die Möglichkeit bestehen mit der Entwicklung des öffentlichen Rechnungswesens in anderen europäischen Mitgliedsstaaten mithalten zu können^[61]. Mit dem konsolidierten Abschluss sollen ebenso die parallel betriebenen Rechnungssysteme (in der Kernverwaltung ist es die Kameralistik und in den ausgegliederten Organisationseinheiten ist es das kaufmännische Rechnungswesen) aufgehoben werden^[62]. Das traditionelle kaufmännische Rechnungswesen kennt einige Elemente des NKRS nicht (zum Beispiel die Finanzrechnung). Es kann sich somit nur um eine Annäherung an die kaufmännische Buchführung der ausgegliederten Kommunalbetriebe handeln^[63].

[...]

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^[1] Vgl. Hausschild, Matthias: Reform des Gemeindehaushaltsrechts aus DLT-Sicht längst überfällig, in: Der Landkreis - Zeitschrift für kommunale Selbstverwaltung, 1/2005, S. 11.

^[2] Vgl. Grehling, Annekathrin: Das Nothaushaltsrecht der Kommune - zwischen Recht und Alltag, in: Der Gemeindehaushalt, 2/2005, S. 25f.

^[3] Vgl. Meyer, Hubert: Haushaltswirtschaft und Genehmigungsmaßstäbe - Aus der Sicht der Kommunen, in: Der Gemeindehaushalt, 11/2002, S. 254.

^[4] Die „camera“ (fürstliche Schatzkammer) wurde im mittelalterlichen Latein zum Begriff für die Behörde, die den fürstlichen Haushalt verwaltete.

^[5] Vgl. o. V.: Vermögensrechnung Teil 2, in: PwC/WIBERA- Kommunalwirtschaftliche Informationen, 9/2004, S. 143.

^[6] Vgl. Strobl, Heinz: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Aufgabe und Beitrag der Innenministerkonferenz, in: Der Landkreis, 1/2005, S. 17.

^[7] Vgl. Wohltmann, Matthias: Reform des kommunalen Haushaltsrechts jetzt zügig vorantreiben, in: Der Gemeindehaushalt, 7/2002, S. 165f.

^[8] Im Rahmen dieses Projektes wurden die von Prof. Dr. Dr. H.c. Klaus Lüder erarbeiteten konzeptionellen Grundlagen umgesetzt. Eine Umsetzung dieses Konzeptes erfolgte auch ab 2000 in Niedersachsen in der Stadt Uelzen und ab 2002 in der Samtgemeinde Dannenberg.

^[9] Vgl. Coburger-Becker, Claudia; Körner, Horst: Neue Herausforderungen bewältigen - ein neues Haushalts- und Rechnungswesen für Hessens Gemeinden zeichnet sich ab, in: Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung, 1/2003, S. 9.

^[10] Vgl. Strobl, Heinz: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Aufgabe und Beitrag der Innenministerkonferenz, a. a. O., S. 16.

^[11] Vgl. Fudalla, Mark; Schwarting, Gunnar; Wöste, Christian: Wirtschaftlichere Haushaltsführung dank Doppik?, in: Der Gemeindehaushalt, 3/2005, S. 53.

^[12] Vgl. Dreßler, Ulrich: Die im Jahr 2004 in den Landtag eingebrachten Initiativen zur Änderung der Hessischen Kommunalverfassung, in: Der Gemeindehaushalt, 1/2005, S. 2.

^[13] Vgl. Wohltmann, Matthias: Reform des kommunalen Haushaltsrechts jetzt zügig vorantreiben, a. a. O., S. 165f.

^[14] Vgl. Der Hessische Minister des Innern und für Sport: Bekanntmachung der Neufassung der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) i. d. F. v. 01. April 2005, Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 7, Teil I, vom 17. März 2005, S. 142ff.

^[15] Vgl. Dott, Beatrice: Neues Haushalts- und Rechnungswesen - Anforderungen an die Gestaltung von Gruppierung und Gliederung - ein Diskussionsbeitrag, in: Der Gemeindehaushalt, 2/2003, S. 26.

^[16] Vgl. Bauer, Ludwig: Zweckmäßige Kosten- und Leistungsrechnung für öffentliche Verwaltungen im Rahmen eines doppischen Produkthaushaltes, in: Der Gemeindehaushalt, 2/2005, S. 32.

^[17] Vgl. Frischmuth, Birgit: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Zum Beschluss der Innenministerkonferenz, in: Der Gemeindehaushalt, 5/2004, S. 97.

^[18] Vgl. Bittig, Gordon; Fudalla, Mark; zur Mühlen, Manfred: Doppisches kommunales Rechnungswesen: Finanzrechnung und Finanzplan, in: Der Gemeindehaushalt, 2/2002, S. 31.

^[19] Vgl. Zahradnik, Stefan: Neues Steuerungsmodell - Modul des Kompaktkurses „Buchführung/Rechnungswesen“an der Fachhochschule Nordhausen, 11. u. 12. März 2005.

^[20] Vgl. Hufnagel, Wolfgang; Jürgens, Andreas: Projekt NKF - Die Organisation des betrieblichen Rechnungswesens im Neuen Kommunalen Finanzmanagement, in: der Gemeindehaushalt, 6/2003, S. 138.

^[21] Vgl. Bauer, Ludwig: Zweckmäßige Kosten- und Leistungsrechnung für öffentliche Verwaltungen im Rahmen eines doppischen Produkthaushaltes, a. a. O., S. 32.

^[22] Vgl. Häsing, Wolfgang: Die Verwaltungsreform am „Modell Stadtallendorf“, einer hessischen Stadt mit 21.600 Einwohnern, in: Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung, 2/2002, S. 66.

^[23] Vgl. Grommas, Dieter: Das aktuelle Schwerpunktthema - kaufmännische doppelte Buchführung oder Kameralistik? Thesen zur zweifelhaften Kontroverse und ausgewählte Ansätze zu ihrer Überwindung, in: Die Gemeindekasse 5/2002, 15.Mai 2002, 53. Jahrgang, S. 129.

^[24] Vgl. Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co.KG: Praxis der Kommunal­verwaltungen, Band B 18: Neue Steuerungsmodelle - Instrumente, Stuttgart, Mai 2002, S. 7.

^[25] Vgl. Schuster, Falko; Brinkmeier Hermann Josef: Das Neue Kommunale Finanz­management (NKF) des Landes Nordrhein-Westfalen - eine Betrachtung insbesondere aus der Sicht der Betriebswirtschaftslehre, in: Der Gemeindehaushalt, 10/2001, S. 227.

^[26] Vgl. Bauer, Ludwig: Zweckmäßige Kosten- und Leistungsrechnung für öffentliche Verwaltungen im Rahmen eines doppischen Produkthaushaltes, a. a. O., S. 32.

^[27] Vgl. Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co.KG: Praxis der Kommunal­verwaltungen, Band B 18: Neue Steuerungsmodelle - Instrumente, a. a. O., S. 7.

^[28] Vgl. Häsing Wolfgang: Die Verwaltungsreform am „Modell Stadtallendorf“, einer hessischen Stadt mit 21.600 Einwohner, a. a. O., S. 66.

^[29] Vgl. o. V: Aus Gesetzgebung und Verwaltung - Eckpunkte für ein kommunales Haushaltsrecht in einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen, in: Der Gemeindehaushalt 3/2001, S. 56.

^[30] Vgl. Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co.KG: Praxis der Kommunalverwaltungen, Neue Steuerungsmodelle - Instrumente, a. a. O., S. 8.

^[31] Vgl. Häsing, Wolfgang: Die Verwaltungsreform am „Modell Stadtallendorf“, einer hessischen Stadt mit 21.600 Einwohnern, a. a. O., S. 68.

^[32] Vgl. Strobl, Heinz: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Aufgabe und Beitrag der Innenministerkonferenz, a. a. O., S. 17.

^[33] Vgl. Grommas, Dieter: Das aktuelle Schwerpunktthema kaufmännische doppelte Buchführung oder Kameralistik? Thesen zur zweifelhaften Kontroverse und ausgewählt Ansätze zu ihrer Überwindung, a. a. O., S. 129.

^[34] Vgl. Ulrich, Grit: Konzeptionen der Bewertung des kommunalen Sachanlagevermögens unter Berücksichtigung der Kriterien des HGB, in: Der Landkreis, 1/2005, S. 42.

^[35] Vgl. Bittig, Gordon; Fudalla, Mark; zur Mühlen, Manfred: Doppisches kommunales Rechnungswesen: Finanzrechnung und Finanzplan, a. a. O., S. 30f.

^[36] Vgl. Grommas, Dieter: Das aktuelle Schwerpunktthema-kaufmännische doppelte Buchführung oder Kameralistik? Thesen zur zweifelhaften Kontroverse und ausgewählte Ansätze zu ihrer Überwindung, a. a. O., S. 134.

^[37] Vgl. Schwarting, Gunnar: Haushaltskonsolidierung; Konsolidierung in der Doppik - geht jetzt alles leichter?, in: Der Gemeindehaushalt, 8/2004, S. 173.

^[38] Vgl. Ulrich, Grit: Konzeptionen der Bewertung des kommunalen Sachanlagevermögens unter Berücksichtigung der Kriterien des HGB, a. a. O., S. 42.

^[39] Vgl. o. V.: Aus Gesetzgebung und Verwaltung - Eckpunkte für ein kommunales Haushaltsrecht in einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen, in: Der Gemeindehaushalt, S. 56.

^[40] Vgl. Bauer, Ludwig; Maier, Michael: Doppischer Haushaltsausgleich für Kommunen - ein kritischer Ländervergleich, in; Der Gemeindehaushalt, 12/2004, S. 265.

^[41] Vgl. Strobl, Heinz: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Aufgabe und Beitrag der Innenministerkonferenz, a. a. O., S. 17.

^[42] Vgl. Vogel, Roland: Der steinige Weg zu einem konsolidierten Gesamtabschluss für den „Konzern“ Stadt, in: Der Gemeindehaushalt, 7/2004, S. 152.

^[43] Vgl. Grommas, Dieter: Das aktuelle Schwerpunktthema - Kaufmännische doppelte Buchführung oder Kameralistik? Thesen zur zweifelhaften Kontroverse und ausgewählte Ansätze zu ihrer Überwindung, a. a. O., S. 135.

^[44] Vgl. Schuster, Falko; Brinkmeier, Hermann Josef: Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) des Landes Nordrhein-Westfalen - eine Betrachtung insbesondere aus der Sicht der Betriebswirtschaftslehre, a. a. O., S. 221f.

^[45] Vgl. Dott, Beatrice: Neues Haushalts- und Rechnungswesen - Anforderungen an die Gestaltung von Gliederung und Gruppierung - ein Diskussionsbeitrag, a. a. O., S. 26.

^[46] Vgl. Bittig, Gordon; Fudalla, Mark; zur Mühlen, Manfred: Doppisches kommunales Rechnungswesen: Finanzrechnung und Finanzplan, a. a. O., S. 32f.

^[47] Vgl. Zahradnik, Stefan: Reform des kommunalen Rechungswesens - Argumente für die Einführung der Doppik, in: Der Gemeindehaushalt, 2/2000, S. 41.

^[48] Vgl. Strobl, Heinz: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Aufgabe und Beitrag der Innenministerkonferenz, a. a. O., S. 17.

^[49] Vgl. Frischmuth, Birgit: Reform des Gemeindehaushaltsrechts - Zum Beschluss der Innenministerkonferenz, a. a. O., S. 97.

^[50] Vgl. Coburger-Becker, Claudia; Körner, Horst: Neue Herausforderungen bewältigen - ein neues Haushalts- und Rechnungswesen für Hessens Gemeinden zeichnet sich ab, a. a. O., S. 8.

^[51] Vgl. Grommas, Dieter: Das aktuelle Schwerpunktthema - kaufmännische doppelte Buchführung oder Kameralistik? Thesen zur zweifelhaften Kontroverse und ausgewählte Ansätze zu ihrer Überwindung, in: Die Gemeindekasse, 4/2002, 15.04.2002, 53. Jahrgang, S. 100.

^[52] Vgl. Bittig, Gordon; Fudalla, Mark; zur Mühlen, Manfred: Doppisches kommunales Rechnungswesen: Finanzrechnung und Finanzplan, a. a. O., S. 29f.

^[53] Vgl. Stellungnahme der NKRS-Pilotkommunen zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Wirtschafts- und Haushaltsrechts sowie weiterer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften, vorgelegt von Landeshauptstadt Wiesbaden, Stadt Dreieich, Landkreis Darmstadt-Dieburg, Rheingau-Taunus-Kreis, Main-Kinzig-Kreis und Lahn-Dill-Kreis, 04.05.2004, auf den Erlass des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 31.3.2004., S. 5.

^[54] Vgl. o. V.: Aus Gesetzgebung und Verwaltung - Eckpunkte für ein kommunales Haushaltsrecht zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen, a. a. O., S. 55.

^[55] Vgl. Schuster, Falko; Brinkmeier, Hermann Josef: Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) des Landes Nordrhein-Westfalen - eine Betrachtung ins­besondere aus der Sicht der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, a. a. O., S. 226.

^[56] Vgl. Coburger-Becker; Körner, Horst: Neue Herausforderungen bewältigen - ein neues Haushalts- und Rechnungswesen für Hessens Gemeinden zeichnet sich ab, a. a. O., S.7.

^[57] Vgl. Vollmer-Zimmermann, Magdalena: Neues Komm. Finanzmanagement in NRW - Kritische Anmerkungen zum Gesetzesentwurf, in: Der Gemeindehaushalt, 10/2004, S. 227.

^[58] Vgl. Dott, Beatrice: Neues Haushalts- und Rechnungswesen - Anforderungen an die Gestaltung von Gliederung und Gruppierung - Ein Diskussionsbeitrag, a. a. O., S. 26.

^[59] Vgl. Schuster,Falko; Brinkmeier; Hermann Josef: Das Neue Kommunale Finanz­management (NKF) des Landes Nordrhein-Westfalen - eine Betrachtung insbesondere aus der Sicht der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, a. a. O., S. 224f.

^[60] Vgl. Meyer, Huber. Haushaltswirtschaft und Genehmigungsmaßstäbe - Aus der Sicht der Kommunen, a. a. O., S. 254.

^[61] Vgl. o. V.: Aus Gesetzgebung und Verwaltung - Eckpunkte für ein komm. Haushaltsrecht zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen, a. a. O., S. 55.

^[62] Vgl. Frischmuth, Birgit: Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens: Position des Deutschen Städtetages, in: Der Gemeindehaushalt 4/2003, S. 75.

^[63] Vgl. Schuster, Falko; Brinkmeier, Hermann Josef: Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) des Landes Nordrhein Westfalen - eine Betrachtung insbesondere aus der Sicht der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, a. a. O., S. 226.