Direkte Demokratie und internationale Politik - Chancen und Risiken von Referenden über außenpolitische Fragen

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Historischer Überblick über bisherige Referenden in Europa zu internationalen Angelegenheiten
1.1 Referenden, die die Europäische Gemeinschaft bzw. Union betreffen

2. Demokratietheorien und Referenden über internationale Angelegenheiten
2.1 Realisten
2.2 Befürworter einer starken Demokratie (bei ansonsten weitgehender Beibehaltung der repräsentativen Demokratie)
2.3 Befürworter starker Demokratie (verbunden mit der Forderung, Elemente direkter Demokratie intensiv auszubauen, auf nationaler wie auch Regionaler und kommunaler Ebene, um die Bevölkerung erst „reif“ für Referenden über außenpolitische Angelegenheiten zu machen)

3. Das Beispiel Polen
3.1 Rechtliche Grundlagen des Referendums
3.2 Einfluss verschiedener Interessengruppen auf Wahlbeteiligung und Wahlverhalten
3.2.1 Der Präsident
3.2.2 Die Regierung
3.2.3 Die Parteien
3.2.4 Die Kirche
3.2.5 Die Wirtschaft

4. Die konkreten Ergebnisse des Referendums
4.1 Das Abstimmungsergebnis
4.2 Politische Folgen des Referendums

5. Fazit

6. Anmerkungen

7. Literaturverzeichnis

Einleitung

Im Jahr 2003 finden neun Referenden in Ländern statt, die der Europäischen Union beitreten wollen.

In jedem dieser Referenden ist die Zustimmung der Bürger der neun Länder

zum von der jeweiligen Regierung gewünschten und mit den EU-Gremien ausgehandelten Beitritt zur Europäischen Union im Jahre 2004 gefragt.

So ist im Jahr 2003 die Frage besonders aktuell:

Ist der „Normalbürger“ fähig, verantwortlich über politische Fragen selber zu entscheiden, die Entscheidung nicht –oder nicht nur- seinen gewählten Repräsentanten zu überlassen, oder sollte sich das Maß der Demokratie auf die im Normalfall alle vier bzw. fünf Jahre stattfindenden Wahlen beschränken, da ansonsten Berechenbarkeit, Vernunft und Kontinuität in der Politik auf der Strecke bleiben?

Diese Frage ist ein Dauerthema in der politischen Diskussion, und sie gewinnt noch an Brisanz, wenn die zur Entscheidung anstehenden Fragen die Außenpolitik, die Internationalen Beziehungen betreffen.

Die Außenpolitik gilt als besonders sensibles Politikfeld, als das Reich der Diplomatie mit seinen ganz eigenen Spielregeln, die für den normalen Bürger nicht immer leicht zu durchschauen sind.

Und über Fragen der zwischenstaatlichen Beziehungen, internationaler Bündnisse,

Verträge, ja sogar militärischer Kooperationen sollen nicht ausschließlich die Experten, sondern jeder wahlberechtigte Bürger entscheiden können?

Das ist eine Frage, bei der die Meinungen weit auseinander gehen. Sie reichen von völliger Ablehnung direkter Demokratie in internationalen Fragen (und nur auf diesen internationalen Aspekt will ich hier im Weiteren eingehen), über prinzipielle Zustimmung, verbunden mit der Forderung, dass dann die Elemente direkter Demokratie in allen Bereich eingeführt bzw. ausgebaut werden müssten, um die Bürger damit erst richtig vertraut zu machen, bis zur uneingeschränkten Befürwortung direkter Demokratie in Form von Referenden über politisch bedeutsame Fragen, da der Souverän, das Volk, selbst über sein Schicksal entscheiden sollte (und nach Ansicht der Vertreter dieser Auffassung von Demokratie auch in der Lage dazu ist, verantwortliche Entscheidungen zu treffen). Bei der letztgenannten Position ist ansonsten keine weitere Einschränkung der repräsentativen Demokratie angedacht.

In dieser Arbeit möchte ich einen kurzen Überblick über die bisherige Geschichte

von Referenden innerhalb Europas geben, die internationale Angelegenheiten im weitesten Sinne betreffen, dann die wichtigsten politikwissenschaftlichen Theorien zu dieser Frage vorstellen, wobei ich mich auf das in Rourke/Hiskes/ Zirakzadeh 1992 entworfene Schema beziehe, und am Beispiel des Referendums über den EU-Beitritt Polens, das am 7. und 8. Juni 2003 stattfand, versuchen, die Chancen und Risiken dieser Form direkter Demokratie aufzuzeigen.

Dazu werden die Positionen verschiedener Interessengruppen dargestellt sowie deren Versuche, auf den Ausgang des Referendums Einfluss zu nehmen.

Anschließend werden die konkreten Ergebnisse vorgestellt und bewertet, im Hinblick auf den Erfolg bzw. Misserfolg der Wahlkampagnen der Interessengruppen und der Auswirkung des Ergebnisses auf die Politik.

Als Material für die Arbeit dienen für das Referendum in Polen 2003 im Internet abrufbare Zeitungsartikel und andere Online-Quellen, Bücher sind dazu verständlicherweise noch nicht erhältlich.

1. Historischer Überblick über bisherige Referenden in Europa zu internationalen Angelegenheiten 1

Bereits vor dem 20. Jahrhundert wurden Referenden abgehalten, so entschieden

im Jahre 1552 die Städte Metz, Toul und Verdun, bei Frankreich zu bleiben.

1791 wurde das bis dahin päpstliche Avignon nach einer Volksabstimmung ein Teil Frankreichs.

In den 1860er Jahren fanden in Italien eine Reihe von Abstimmungen in mehreren Provinzen statt, an deren Ende die politische Einigung des Landes stand.

In der Schweiz, dem Land mit der ausgeprägtesten direkten Demokratie, fand bereits 1449 ein Referendum in Bern statt, dessen Gegenstand die Erhebung einer besonderen Steuer zur Begleichung von Schulden aus einem früheren Krieg war.

Seit 1513 durften militärische Allianzen und seit 1531 Kriege nur noch mit Zustimmung der Landsgemeinde bei einem Referendum beschlossen werden.

Im 17. und 18. Jahrhundert nahm die Zahl der Referenden in der Schweiz erst ab, schließlich verschwanden diese zeitweise ganz, wurden aber nach 1815, nach Ende der Napoleon-Ära, wieder eingeführt und in der Verfassung von 1874 verankert.

In den Jahren 1875 bis 1898 fanden in der Schweiz fünf Referenden mit Bezug zu internationalen Fragen statt (von insgesamt 41).

Im 20. Jahrhundert fanden in zahlreichen Ländern Europas Referenden statt, die internationale Angelegenheiten zum Inhalt hatten.

So stimmten 1905 die Norweger für eine Trennung von Schweden und einen eigenen Staat, 1916 befürworteten die Dänen den Verkauf der Virgin Islands an die USA, in Island wurde eine Union mit Dänemark beschlossen (die nach einem erneuten Referendum 1944 aber bereits wieder aufgekündigt wurde).

Die Bewohner der Aland-Inseln wählten 1919 mehrheitlich den Verbleib bei Finnland gegen eine Union mit Schweden.

1920 und 1921 fanden mehrere Referenden statt, in denen die Bevölkerung in Grenzregionen der im 1. Weltkrieg unterlegenen Mittelmächte über den Verbleib im Deutschen Reich bzw. in Österreich zu entschieden hatten, in deren Folge verblieben die Ost- und Westpreußischen Abstimmungsgebiete beim Deutschen Reich, ebenso Klagenfurt bei Österreich.

Dagegen wurde Schleswig zwischen Deutschland und Dänemark und Oberschlesien zwischen Deutschland und Polen geteilt.

Das Gebiet um Eupen und Malmédy kam zu Belgien, Ödenburg/ Sopron kam zu Ungarn.

Das Saargebiet kam erst 1935 nach einem Referendum zum Deutschen Reich.

In Luxemburg zogen die Wähler 1919 eine Wirtschaftsunion mit Frankreich einer solchen mit Belgien vor.

In Deutschland wurden bei einem Referendum 1929 die Kriegsschuld und die Zahlung von Reparationen („Gesetz gegen die Versklavung des Deutschen Volkes“) zurückgewiesen, was jedoch aufgrund der geringen Wahlbeteiligung (15 %) ohne Folgen blieb, genau wie bereits 1926 das Referendum über die entschädigungslose Enteignung der Fürstenvermögen.

1938 wurde im Deutschen Reich und in Österreich über den so genannten Anschluss abgestimmt.

1946 scheiterte auf den Färöer-Inseln ein Referendum, das die Loslösung von Dänemark zum Ziel hatte.

In Frankreich und Algerien wurde 1961 die Selbstverwaltung und 1972 die Unabhängigkeit Algeriens von den Wählern befürwortet.

Die Einwohner Gibraltars entschieden sich 1963 für einen Verbleib bei Großbritannien, ebenso die Nordiren im Jahre 1973.

1979 scheiterten Abstimmung über eine Regionalisierung („Devolution“) von Wales und Schottland.

In Spanien fanden zwischen 1979 und 1981 in mehrere Provinzen Referenden statt, in denen der Frage von mehr Autonomie zugestimmt wurde.

1990 bzw. 1991 entschieden sich jeweils große Mehrheiten der Wähler für eine Unabhängigkeit von Slowenien und Kroatien von Jugoslawien.

In Folge des Zerfalls der UdSSR gab es mehrere Referenden, so entschieden sich im Jahre 1991 Litauen, Lettland, Estland, Georgien, Armenien und die Ukraine für die Unabhängigkeit.

(Ein außereuropäisches Beispiel: Die Bewohner von Südsachalin und der Kurilen, Gebiete die vor dem 2. Weltkrieg zu Japan gehörten, stimmten gegen eine Rückkehr zu Japan.)

Die Mehrzahl aller Referenden weltweit fand auch im 20. Jahrhundert in der Schweiz statt, darunter einige mit internationalen Themen.

1921 stimmte die Mehrheit dafür, internationale Verträge mit einer Laufzeit von mehr als 15 Jahren von der Zustimmung bei einem Referendum abhängig zu machen.

So wurde 1923 ein Vertrag mit Frankreich über eine Freihandelszone abgelehnt,

ebenso 1975 ein Vertrag mit der International Development Association (IDA).

1972 stimmten die Wähler einer Assoziation mit der EWG zu, 1986 wurde der Beitritt zur UNO abgelehnt, 2002 konnte die Schweiz nach einem erneuten Referendum doch noch den Vereinten Nationen beitreten.

1.1 Referenden, die die Europäische Gemeinschaft bzw. Union betreffen

Die meisten Referenden innerhalb Europas, die internationale Angelegenheiten zum Gegenstand hatten, betrafen die EWG bzw. EG oder EU.

Wie oben erwähnt wurde in der Schweiz 1972 über die Assoziierung mit der EWG abgestimmt.

Die erste Abstimmung innerhalb der EWG selber fand ebenfalls 1972 in Frankreich statt, eine Erweiterung der Gemeinschaft wurde von den Wählern befürwortet.

Im selben Jahr stimmten die Bevölkerungen von Dänemark und Irland für den Beitritt des eigenen Landes, in Norwegen fand sich dagegen keine Mehrheit dafür.

In Großbritannien wurde 1975 über einen Verbleib in der EWG abgestimmt, eine Mehrheit war dafür, ebenso wurde 1986 in Dänemark die einheitliche EG-Akte angenommen.

1982 allerdings hatten die Grönländer für einen Rückzug aus der EWG gestimmt.

1987 wurde in Irland die einheitliche Europäische Akte angenommen.

1989 wurde den Wählern in Italien die Frage vorgelegt, ob das Europaparlament eine europäische Verfassung ausarbeiten solle. Das Referendum wurde zusammen mit den Wahlen zum Europaparlament abgehalten, eine Mehrheit stimmte zu.

1992 stimmte die Dänische Bevölkerung gegen den Vertrag von Maastricht, in Frankreich fand sich nur eine knappe Mehrheit dafür.

In Irland war die Mehrheit dafür deutlicher, nämlich 69 %.

1993 fand sich dann auch in Dänemark bei einem erneuten Referendum eine knappe Mehrheit für den Vertrag.

Vor der für 1995 geplanten Erweiterung der EU fanden 1994 in den Beitrittskandidaten Österreich, Finnland, Norwegen und Schweden Referenden statt, und außer in Norwegen, das folglich nicht Mitglied der EU werden konnte, stimmte die Mehrheit der Bevölkerungen zu.2

Auf den Aland-Inseln, die innerhalb Finnlands ein autonomes Gebiet darstellen, fand nach dem Referendum in ganz Finnland zusätzlich noch eine eigene auf eben dieses Gebiet begrenzte Abstimmung statt, die ebenfalls mit einer Zustimmung für den Beitritt endete.

1998 wurden in Irland und in Dänemark die Amsterdamer Verträge von den Wählern gebilligt.

2000 fand in Dänemark ein Referendum über die Einführung des Euro statt, eine knappe Mehrheit sprach sich dagegen aus.

2001 wurde in Irland über den Vertrag von Nizza, in dem u.a. auch die Osterweiterung festgeschrieben wurde, abgestimmt, und mit 54 % Neinstimmen wurde der Vertrag abgelehnt.

Erst bei einer erneuten Abstimmung 2002 fand sich dort eine Mehrheit von 62.9 %.3

Die nächste Erweiterung steht für das Jahr 2004 an, aus diesem Grund finden 2003 in neun der zehn Beitrittskandidaten Referenden statt. Lediglich in Zypern wird der Beitritt ausschließlich vom Parlament beschlossen, ein Referendum war nur für den Fall einer vorherigen Wiedervereinigung mit dem türkischen dominierten Nordteil der Insel vorgesehen, was jedoch scheiterte.4

In Malta, Slowenien, Ungarn, Litauen, der Slowakei, Polen und Tschechien fanden bereits Referenden statt, in allen Ländern wurde dem Beitritt zugestimmt, am knappsten in Malta mit 53.6 % Zustimmung, am deutlichsten in der Slowakei mit 92.5 % dafür.

In der nächsten Zeit könnte in Großbritannien ein Referendum über die Einführung des Euro stattfinden, 5 und es sind Überlegungen zu erwarten, ob die ausgearbeitete künftige EU-Verfassung nicht auch durch Referenden in den Mitgliedsstaaten bestätigt werden müsste.

2. Demokratietheorien und Referenden über internationale Angelegenheiten

2.1. Realisten

Die Vertreter des Realismus in der politkwissenschaftlichen Theorie gehen davon aus, dass ein grundlegender Unterschied zwischen Angelegenheiten der Innen- und solchen der Außenpolitik besteht.

Nach dem Vertreter dieser Richtung Kenneth Waltz ist die Innenpolitik

„ (…) the realm of authority, of administration, and of law, international politics is the realm of power, struggle and accomodation“.6

Deshalb ist es sinnvoller, die internationale Politik den Experten zu überlassen,7 da die Bürger einfach intellektuell nicht in der Lage seien, den komplizierten Prozess der Gesetzgebung und die zu dessen Abschluss häufig nötigen Kompromisse zu verstehen.8

Die Kontinuität der Außenpolitik sei durch Referenden in Gefahr9, es bestehe die Gefahr dass „(…) uninformed people, lacking minimal experience and knowledge about foreign affairs, are making policy decisions, presumably on the basis of untested prejudices and small-town moralism.”10

Für die sogenannten Realisten sind Referenden daher “(…) a Pandora’s box of unpredictable emotion and passion that threaten established diplomatic order”.11

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