Die Bedeutung und der Ablauf von Public-Private-Partnership-Finanzierungen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Public-Private-Partnership
2.1 Definition
2.2 Entstehung
2.3 PPP-Modelle
2.4 Ablauf eines PPP-Projekts

3. Finanzierung von Public-Private-Partnership-Projekten
3.1 Bedeutung von PPP-Finanzierungen
3.2 Ablauf von PPP-Finanzierungen
3.2.1 Vorfinanzierung
3.2.2 Endfinanzierung
3.3 Praxisbeispiel

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Phasen eines PPP-Projekts

Abbildung 2: Phasen der Projektfinanzierung

Abbildung 3: Ablauf einer Forfaitierung mit Einredeverzicht

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

1. Einleitung

Weltweit verschlechtert sich die finanzielle Situation der Kommunen kontinuierlich. Nicht zuletzt hat auch die Finanz- und Wirtschaftskrise ihr Übriges dazu beigetragen, dass Steuerausfälle und damit neue Löcher in den öffentlichen Kassen präsenter denn je sind und zu steigenden Verschuldungsgraden führen. Sparpakete werden geschnürt und notwendige Investitionen müssen nicht selten auf spätere Jahre aufgeschoben werden. Dabei ist der Bedarf vor allem bei der Sanierung oder Neufertigung öffentlicher Gebäude wie z.B. Schulen enorm.

Für viele Städte und Gemeinden ist es daher von großer Bedeutung, Einsparpotentiale zu schaffe, um anstehende Projekte trotz schwieriger Haushaltslagen durchführen zu können. Eine Möglichkeit, die sich die Kommunen mehr und mehr zu Nutzen machen, ist die Suche nach geeigneten Beteiligten, deren Fachwissen und Finanzkraft sie für die ihnen gestellten Aufgaben anwenden können.

Der Gedanke einer Partnerschaft mit der Privatwirtschaft rückt daher immer häufiger in den Vordergrund. „Public-Private-Partnership“ bzw. „Öffentlich-Private-Partner-schaft“ lautet die neue Wunderwaffe der öffentlichen Hand. Auch in Deutschland werden immer häufiger Projekte im Hochbau oder der Infrastruktur unter dieser Rubrik durchgeführt.

Bei dieser Art von Kooperation wird privates Kapital bei der Planung, der Erstellung, der Finanzierung, dem Management und/ oder dem Betreiben bislang ausschließlich öffentlich erbrachter Leistungen herangezogen. Für private Investoren stellt dies eine andere Art der Investitionsmöglichkeit dar. Im Gegenzug können Kommunen mit einer solchen Partnerschaft erhebliche Einsparpotentiale ausschöpfen und ihren Kapital- und Wissensbedarf decken.

Auch Pforzheim im Enzkreis hat die Vorteile einer derartigen Partnerschaft erkannt und mit dem Neubau der Alfons-Kern-Schule als erstes Projekt erfolgreich umgesetzt.

Ziel dieser Arbeit ist es kurz zu beschreiben, was man unter einer Public-Private-Partnership im Allgemeinen sowie einer Public-Private-Partnership-Finanzierung versteht. Im Folgenden werden daher einige Kooperationsmodelle, die Bedeutung einer PPP-Finanzierung und deren Ablauf näher betrachtet. Auch das Projekt der Alfons-Kern-Schule wird als praktisches Beispiel vorgestellt.

2. Public-Private-Partnership

2.1 Definition

Die sogenannte Public-Private-Partnership (PPP) wird im Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“ folgendermaßen definiert:

„Public-Private-Partnership kann man abstrakt beschreiben als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital und Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden.“¹

Es handelt sich um eine alternative, projektbezogene Beschaffungsmöglichkeit von Kapital und Fachwissen zur Durchführung von bspw. Bauprojekten, bei der die öffentliche Hand Effizienzvorteile nutzen kann. Diese Effizienzvorteile ergeben sich besonders aus dem sog. Lebenszyklusmodell (siehe Kap. 2.3) und der optimalen Verteilung der Risiken auf denjenigen Partner, der diese am besten steuern kann. Gestaltungsfragen werden hierbei weitgehend der Privatwirtschaft überlassen.

2.2 Entstehung

Kooperationen des öffentlichen und privaten Sektors gab es bereits um 1940 in den USA, als Vertreter aus Verwaltung, Politik und Wirtschaft zusammenarbeiteten um die jeweiligen Vorhaben gegenseitig zu unterstützen. Der Begriff PPP wurde Ende der 70er Jahre geprägt. In den 80er Jahren gewann er in den USA zunehmend an Bedeutung, da sich der Staat immer öfter aus öffentlichen Aufgaben zurückzog.

In Großbritannien begann die Regierung 1979 ihren Einfluss auf die Wirtschaft zurückzuziehen. Sie startete mit der Privatisierung staatlicher Betriebe, z.B. mit dem Verkauf von British Airways und British Telecom. So konnte die Produktivität gesteigert werden und Dienstleistungen für Verbraucher sowie der Wettbewerb wurden besser. Aus den totalen Privatisierungen gab es aber kaum Einflussmöglichkeiten auf wichtige Punkte des öffentlichen Lebens, woraufhin die PFI² entwickelt wurden.³

In Deutschland ist die PPP erst seit dem 21. Jahrhundert populär, da sich die Finanzsituation der Kommunen immer mehr verschlechtert. Im Jahr 2004 wurde die Arbeitsgruppe PPP-Task-Force im Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen gegründet. Sie beschäftigte sich u.a. mit der Optimierung der Rahmenbedingungen (z.B. Fortentwicklung/ Stärkung PPP-Initiativen und Vorantreiben wirtschaftlicher PPP-Projekte). Zwischenzeitlich wurde diese aufgelöst und deren Arbeit in die ÖPP Deutschland AG integriert. 2005 wurde das „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ und 2009 das ÖPP-Vereinfachungsgesetz beschlossen. Gesetzliche Grundlagen zur Durchführung der Kooperationen waren somit geschaffen und vereinfachen seither die Projektumsetzung.⁴

2.3 PPP-Modelle

In Deutschland haben sich aufgrund des Bedarfs an alternativen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen diverse PPP-Modelle mit unterschiedlicher Ausgestaltung hinsichtlich Laufzeit, Eigentumsverhältnissen und Finanzierungsformen etabliert. Bei einigen Vorhaben kann eine Projektgesellschaft gegründet werden, welche ggü. den Vertragspartnern als Bauherrin auftritt. Durch die Gründung eines Joint-Venture-Unternehmens⁵, an welchem die Kommune durch Mehrheitsbesitz beteiligt ist, kann sich diese weitreichende Mitspracherechte und Einflussmöglichkeiten sichern.

Nachfolgend wird kurz auf die Merkmale einiger Modelle im Hochbau eingegangen. Sie alle umfassen die Module Planung, Bau und Finanzierung.⁶ Die Ausgestaltung der Modelle im Verkehrssektor wird hier nicht erläutert.

Inhabermodell:

Beim Inhabermodell befindet sich das Grundstück bereits im Eigentum der öffentlichen Hand. Das zu errichtende Gebäude geht sukzessive mit Erstellung in ihren Besitz über und ist spätestens mit Abnahme der Bauleistung Eigentum der Kommune. Dem privaten Auftragnehmer wird jedoch ein weitläufiges Nutzungs- und Besitzrecht an Grundstück und Gebäude eingeräumt. Dies kann über ein dingliches Recht (z.B. Nießbrauch) oder eine schuldrechtliche Vereinbarung (z.B. Gestattungs-/ Nutzungsvertrag) erfolgen. Mit Abnahme der Bauleistungen erhält der Projektpartner ein Leistungsentgelt.

Vermietungs- oder Leasingmodell:

Nach Fertigstellung verbleibt das Gebäude bei diesen Modellen zunächst im Eigentum der Privatwirtschaft. Das Grundstück kann entweder von dieser erworben oder von der Kommune bereitgestellt werden, z.B. im Rahmen eines Erbbaurechts. Die Kommune tritt als Mieterin auf, hat aber später die Möglichkeit Eigentümerin des Objekts zu werden. Erhält sie beim Vermietungsmodell eine Kaufoption, richtet sich der dann zu zahlende Kaufpreis nach dem Verkehrswert. Bei der Leasingvariante hingegen wird bei Vertragsabschluss ein Optionsrecht zu einem Festpreis vereinbart.

Betreibermodell:

Das Betreibermodell umfasst neben der Bauleistung zusätzlich die Bereiche Instandhaltung, Betrieb und ggf. Verwertung. Es ist das Modell mit den meisten Modulen und wird aufgrund seiner langen Laufzeit (etwa 20-30 Jahre) auch als „Lebenszyklusmodell“ bezeichnet. Die öffentliche Hand zahlt hierfür ein zusätzliches Betriebsentgelt. Das Modell wird i.d.R. in Kombination mit anderen Modellen angewandt.

Konzessionsmodell:

Beim Konzessionsmodell verpflichtet sich ein Unternehmer bzw. eine Projektgesellschaft, eine Leistung direkt an die Einwohner zu erbringen. Im Gegenzug erhält der Investor das Recht, unmittelbar von den Nutzern Entgelte oder Gebühren zu erheben oder die öffentliche Hand erhebt dieses und leitet sie weiter. Dieses Modell kann ebenfalls mit den anderen genannten Modellen kombiniert werden.

2.4 Ablauf eines PPP-Projekts

Bis zur endgültigen Umsetzung eines PPP-Projekts muss dieses erst einige Phasen durchlaufen, in denen unterschiedliche Tests und Überprüfungen durchgeführt werden. Einen Überblick hierzu zeigt das unten aufgeführte Schaubild.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Abbildung 1: Phasen eines PPP-Projekts

Quelle: B. Weber/H. W. Alfen, Infrastrukturinvestitionen – Projektfinanzierung und PPP, 2. Aufl., Bank-Verlag Medien GmbH, Köln 2009, S. 181.

Zur Durchführung der einzelnen Inhalte ist bereits das Mitwirken mehrerer Beteiligter wie z.B. der Kommunen, privater Unternehmen/ Sponsoren, Banken und sonstigen Dienstleistern erforderlich.

Die Planung eines solchen Projekts ist somit von sehr genauen Prüfungen abhängig. Sollten im Nachhinein Schwachstellen bei der Wirtschaftlichkeit oder sonstigen Aspekten auftauchen, kann dies z.B. zu übermäßigen Kostenüberschreitungen führen.

3. Finanzierung von Public-Private-Partnership-Projekten

3.1 Bedeutung von PPP-Finanzierungen

Das Modul „Finanzierung“ stellt im Vergleich zu den anderen Modulen angesichts seiner Auswirkungen auf die Projektkosten, der Risikostruktur und der politischen Relevanz ein wesentliches Element des PPP-Projektes dar. Die Übertragung der Finanzierung auf den privaten Unternehmer ist eine wichtige Voraussetzung für die Leistungserfüllung. Sie dient zur Interessensangleichung sowie Sichtbarmachung sämtlicher Projektrisiken und führt somit zu einer größeren Verantwortung und stärkeren Verbundenheit des Partners mit dem Projekt.⁷ Für den Unternehmer ist dies eine besondere Art der attraktiven Kapitalanlage, für die er sich auch hinsichtlich der Bonität des Schuldners einen sehr guten Partner ausgesucht hat.

Bei optimalen Rahmenbedingungen und einer kompetenten Begleitung des Projekts können wichtige Einsparpotentiale für die öffentliche Hand erzielt werden. Dabei ist die präzise Planung sehr wichtig. So sollten Kosten im Voraus bereits genauestens offengelegt werden, um die Auftraggeber nicht durch Überschreiten der Budgetvorgaben zu überraschen. Durch die Abgabe des Finanzierungsmoduls an ein privates Unternehmen können die finanziellen Risiken für die Kommunen begrenzt werden, da eine gewissenhafte Bauleistung auch im Sinne des Kapitalgebers ist, welcher seine Zahlungen erst nach erfolgreicher Bauabnahme erhält. Der Abschluss des Projektvertrags stellt für die Kommune eine gute und langfristige Kalkulationsgrundlage dar, da hier u.a. das Leistungsentgelt geregelt ist.

Mit der Verwirklichung des Projekts mittels eines privaten Partners können Liquiditätsengpässe der öffentlichen Hand vorübergehend überbrückt werden. Keinesfalls werden die Schulden jedoch komplett wegfallen. Diese werden lediglich kontinuierlich über viele Jahre abgebaut bzw. auf eine andere Generation verschoben. Weiterhin muss sich die öffentliche Hand nicht in eine Baugesellschaft „verwandeln“. Durch die Abgabe der Regie des Projekts kann der Arbeitsalltag wie gewohnt fortlaufen, die Aufgaben werden von der Gesellschaft übernommen.

Als Fremdkapitalgeber der privaten Unternehmen werden nun auch Banken in das Projekt einbezogen. Ihre Aufgaben bestehen darin, das Projekt durch ihr Fachwissen in den Bereichen der Finanzierungsalternativen und der Identifikation, Bewertung sowie der Verteilung von Risiken zu unterstützen. Rechtliche und steuerliche Beratungen sind durch externe Sachverständige durchzuführen.⁸

Auch für die Banken ist die Finanzierung eines PPP-Projekts von hoher Relevanz. Aufgrund eines nicht uninteressanten Investitionsvolumens lassen sich aus diesen Finanzierungen zusätzliche Zinserträge erwirtschaften und bringen erhebliche Wertsteigerungen des Images als innovativer Partner am Kapitalmarkt mit sich. Sie schaffen so einen weiteren Zugang zur regionalen Bauindustrie und zur Kommune. Außerdem kann sich eine verstärkte Kundenbindung zu mittelständischen Unternehmenund zum Ausbau von Cross-Selling-Ansätzen entwickeln.⁹

[...]

¹ Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“, Band I: Leitfaden, August 2003, S. 2f.

² Erläuterung PFI: Entwickelt in Großbritannien in den 90er Jahren. Der Staat überlässt Planung, Erstellung, Finanzierung und Unterhaltung der Privatwirtschaft und tritt nur noch als Konsument und Nachfrager von Dienstleistungen auf. Der Vermögenswert bleibt aber in staatlichem Besitz.

³ Vgl. H.-P. Braumüller, PPP als Wunderwaffe im kommunalen Finanzmanagement?, Saarbrücken 2010, S. 11ff.

⁴ Vgl. B. Weber/H. W. Alfen, Infrastrukturinvestitionen – Projektfinanzierung und PPP, 2. Aufl., Bank-Verlag Medien GmbH, Köln 2009, S. 77f.

⁵ Erläuterung Joint-Venture-Unternehmen: Gemeinschaftsunternehmen von mindestens zwei eigenständigen Partnern mit Kapitalbeteiligung, welche zusammen das Risiko tragen.

⁶ Vgl. hierzu und im Folgenden B. Weber/H. W. Alfen, a.a.O., S. 86ff.

⁷ Vgl. B. Weber/H. W. Alfen, a.a.O., S. 159ff.

⁸ Vgl. Gesprächsrunde PPP (Hrsg.), Public Private Partnership zur Realisierung öffentlicher Baumaßnahmen in Bayern, Teil 2, Rechtliche Rahmenbedingungen und Finanzierungen, März 2006, S. 25.

⁹ Vgl. H. Brost/ A. Dahmen/ I. Lippmann, Corporate Banking, 6. Aufl., Frankfurt School Verlag GmbH, Kompendium bankbetrieblicher Anwendungsfelder, Frankfurt School of Finance & Management (Hrsg.), Frankfurt 2008, S. 320.